深化稅制改革關(guān)鍵在轉(zhuǎn)變政府職能

    出臺資源稅改革方案、逐步推行房產(chǎn)稅改革、研究開征環(huán)境稅的方案……當(dāng)前市場關(guān)注的幾大熱門稅制改革，悉數(shù)出現(xiàn)在國務(wù)院日前批復(fù)的發(fā)展改革委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》中，這意味著新一輪稅制改革正在提速。在此背景下，如何設(shè)計(jì)一個合理的稅收制度也就成為政府和學(xué)界最為熱議的問題。

　　稅制改革要圍繞公共支出展開

　　稅制改革應(yīng)該以什么為目標(biāo)？這是改革需要最先明確的重要問題。籌集財(cái)政資金是稅收原生的最基本職能。一套稅收制度的運(yùn)行是要滿足國家政權(quán)體系“以政控財(cái)，以財(cái)行政”的需要。服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)的稅收收入，其主要目的是為政府的整個公共服務(wù)體系提供資金。所以稅收制度的設(shè)計(jì)首先要滿足政府財(cái)政支出，稅制改革也要圍繞公共支出支出這個中心展開。

　　明確劃分政府與市場的界限

　　市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，政府活動不是沒有緣由的，而是為了彌補(bǔ)市場的不足，提供市場不能提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。所以，尋找政府的適當(dāng)角色，包括政府如何能最有效地與市場作用，成為國家經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也是稅制改革成功的先決條件。1994年的分稅制改革實(shí)踐也證明如此。分稅制前政府實(shí)行財(cái)政包干制，中央和地方事先各自確定預(yù)算收支范圍、地方預(yù)算收支包干基數(shù)，地方依照基數(shù)收支包干，在劃定的范圍內(nèi)，自求平衡。由于政府職能未能突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的框架，各級政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分含混不清。分稅制改革后，中央與地方在初步劃分各自事權(quán)的基礎(chǔ)上，按稅種劃分各自的財(cái)政收入。在劃分政府間收支方面，分稅制改革取得了明顯的成效，但由于政府職能轉(zhuǎn)換的相對滯后，政府職能劃分上還存在著諸多不具體、立法程序未能及時跟進(jìn)等問題，使分稅制改革的進(jìn)一步深化與完善遇到了障礙。因此，在稅制改革過程中，必須明確劃分政府與市場的界限，處理好財(cái)政職能轉(zhuǎn)變與政府職責(zé)轉(zhuǎn)換的協(xié)調(diào)性問題。

　　改革開放以來，我國政府對行政管理體制進(jìn)行過多次改革，積極探尋政府在社會發(fā)展中應(yīng)該充當(dāng)?shù)慕巧�。雖然取得了一些成績，政府職能方面仍然存在諸多問題，主要表現(xiàn)在：政府統(tǒng)治功能強(qiáng)大，還在直接從事大量繁雜而微觀的管理活動，社會中介組織力量未能充分發(fā)揮，社會的自治功能羸弱；政府主導(dǎo)和配置整個資源的方式并未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，國有企業(yè)在資源配置中占據(jù)著重要地位，政府仍對企業(yè)實(shí)行自上而下的“指揮式”行政管理；政府管理的官僚制結(jié)構(gòu)有泛化趨勢，使各職能管理部門之間職能交叉，在具體事務(wù)上相互推諉，缺乏有效的監(jiān)督和激勵；政府職能顯現(xiàn)無限擴(kuò)張的傾向，導(dǎo)致政府能力的相對分散和政府管理效力的衰減，導(dǎo)致社會對政府的高度依賴，從而使政府機(jī)構(gòu)嚴(yán)重膨脹，社會組織萎糜不振。政府職能未能轉(zhuǎn)變到位，使公共支出不能充分削減，需要大量稅收收入維持，影響了我國稅制改革的深入。

　　關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能

　　筆者認(rèn)為，深化稅制改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，確定政府的恰當(dāng)作用，首先要明確社會發(fā)展的目標(biāo)，其次在政府、市場經(jīng)濟(jì)和其他社會要素之間的合作關(guān)系中明確責(zé)任和指定責(zé)任，以及確定政府如何在合作關(guān)系中履行自己的責(zé)任。政府和市場的合作不是簡單地把某個領(lǐng)域劃歸政府或劃歸市場，更恰當(dāng)?shù)拿枋鍪窃诤献麝P(guān)系里雙方都要承擔(dān)一定的責(zé)任。政府作為主要參與者的領(lǐng)域有：制度基礎(chǔ)、國防、秩序、環(huán)境、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、提供安全網(wǎng)等。政府與市場共同分擔(dān)責(zé)任的領(lǐng)域有：教育、醫(yī)療衛(wèi)生、技術(shù)研究、儲蓄和投資等。在下一步的政府職能轉(zhuǎn)變方面，要以有限政府、有效政府的理念為指導(dǎo)，將政府職能限制在管理市場，維護(hù)正常的市場秩序和交易秩序方面，在減少政府微觀經(jīng)濟(jì)職能的同時強(qiáng)化政府的宏觀經(jīng)濟(jì)職能。在政府內(nèi)部引入市場競爭機(jī)制，通過招標(biāo)等各種制度安排吸引社會力量共同完成政府職能。同時，通過與社會中介組織合作，業(yè)務(wù)外包等制度安排，以多種多樣的組織形式提供各種公共服務(wù)，使社會中介組織與政府共同承擔(dān)提供公共服務(wù)的責(zé)任。