作為國家與市場、國家與社會、財政與基層群眾聯系的紐帶，作為各種公共政策、財政政策貫徹實施的最廣泛財政主體，基層財政的健康、穩定、平衡及其運行過程的法制化、制度化、規范化水平，關乎國家財政整體運行質量，關乎一個國家治理體系建設和治理能力的現代化水平。

　　但是，基層財政管理現狀與其肩負的使命相差甚遠。財政部發布的《行政事業單位內部控制規范(試行)》(下稱“《單位內控規范》”)自2014年1月1日起施行，基層財政有必要全面落實《單位內控規范》，重新整合基層財政管理體系，完善基層財政管理，探索現代基層財政制度建設，推動地方治理的有序、可持續發展。

　　“縣鄉一體化”是基層內控基礎

　　內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。

　　筆者認為，“縣鄉一體化”財政管理是基層財政內部控制構建基礎。“縣鄉一體化”基層財政管理模式就是縣級財政統一管理監督縣鄉財政性資金。本著“效能優先”的原則，縣鄉財政作為統一的財政主體，對財政性資金進行專業化管理，采用績效預算、國庫集中支付、政府集中采購、財政投資評審、財政預算執行管理系統、縣鄉財政管理信息系統等先進的管理方法，規范財政資金使用，提高財政資金安全，降低財政風險，增加資金使用效益，從源頭上預防和遏制腐敗發生，使財政資金能夠更好地為人民群眾提供優質的公共服務和公共產品。這是值得推廣的基層財政管理模式。

　　實施“風險導向”型基層財政內控框架

　　“縣鄉一體化”基層財政管理模式的實行，會暫時緩解鄉鎮財政的困境，但是，它會使其主體———縣級財政承擔更加艱難的管理責任。

　　筆者認為，應全面落實《單位內控規范》，建立基層財政內部控制整體框架體系。而且，目前條件已經基本具備，實施“風險導向”型基層財政內部控制整體框架是切合時宜的。

　　從目前來看，基層財政內部管理條件隨著財政改革的發展變得越來越好。縣鄉財政信息化管理能力不斷加強，并且鍛煉了具備一定專業素質的財政隊伍。隨著行政領導公開考試選拔制度、公務員錄入考試制度以及財政法制宣傳教育、會計人員繼續教育的連年開展和會計基礎工作的強化，該隊伍還將會變得越來越強大。

　　自2010年3月1日起，隨著《財政部門內部監督檢查辦法》的實施，基層財政內部監督也逐步積累了一定的實際工作經驗。特別是現今我國黨政系統樹立的“提倡節約、反對奢侈浪費”的良好風氣，更加有利于建設“為國理財、為民服務”的基層財政文化。這都為建立內部控制整體框架體系打下了良好的內部環境基礎。

　　重新整合基層財政管理體系

　　當前，應以縣鄉基層財政為主體，基于五要素內部控制整體框架，重新整合基層財政管理體系，以確保財政資金安全，提高財政資金使用效率。

　　一是以全面貫徹“風險導向”型內部控制為理念，按照單位戰略管理要求，系統梳理財政業務流程，科學評估各環節、各業務事項的客觀風險，逐個查找風險點，勾畫基層財政關鍵風險點分布圖，并針對潛在財政風險，合理配置組織資源，重新界定部門職能，量力分配部門風險管理責任，明確關鍵崗位職責，使整體風險得以合理分解。

　　二是以建立內控機制為目標，通過明確權責分配、規范業務運行程序、強化風險管理、加強信息化建設、健全規章制度，使部門業務實現分權制衡、流程制約、風險管理、信息化運行。更加科學合理地開展組織建設，提高基層財政的風險識別、風險評估和風險應對能力，使整個組織事事有適當的人員負責。建設完善溝通協調系統，各部門、各崗位密切配合，形成良好的內部工作機制，強化組織整體的抗風險合力。

　　三是在組織層面建立完善各項業務制度，合理保證基層財政風險控制在可接受的范圍之內。