后營業稅時代的地方主體稅種
據報道,截至2013年2月底,全國試點企業達116萬戶,減稅額達到550億元,這還只是改革未向全國推廣之前的數據。可以預期,一旦改革在全范圍和全行業同時推開的話,地方政府損失的財政收入規模有多大。其次,近年來,屬于營業稅征稅范圍的第三產業發展勢頭迅猛,其增加值占GDP的比重已經接近甚至超過第二產業增加值占GDP的比重,特別是金融保險業、郵電通信業、建筑安裝業等服務行業為地方政府提供了大量的稅源。“營改增”以后,這些原本由地方政府獨享的稅源都將變為中央地方共享。無論這一比例如何劃分(中央地方六四開甚或是五五開),都意味著財力進一步向中央集中。
因此,后營業稅時代,伴隨著地方支出責任的剛性增長、地方財力卻面臨大幅萎縮的局面,這一收支矛盾如果得不到解決的話,地方政府通過土地財政和隱性債務來融資的狀況將愈演愈烈,從而導致地方財政風險迅速積聚。解決這一問題的辦法之一是進一步加大中央對地方的轉移支付力度,在目前地方政府高度依賴轉移支付的現實背景下,這一辦法實施的空間極為有限。為此,當務之急是要重構地方稅體系,重新確立地方主體稅種,為地方政府尋找其他可替代營業稅的、充分的財源。
在地方主體稅種的選擇問題上,學術界和決策層存在許多不同的觀點。有人建議將消費稅劃歸地方作為地方主體稅種,有人建議開征零售稅作為地方主體稅種,也有人建議以所得稅為地方主體稅種,還有人建議將房地產稅和城市維護建設稅作為地方主體稅種等等。那么,到底哪些稅適宜作為地方主體稅種呢?稅收理論和實踐表明,能夠成為地方主體稅的稅種,應滿足以下幾個要求:第一,稅基具有廣泛性,稅源充足;第二,稅基具有非流動性,避免納稅人或征稅對象為避稅而進行跨區流動;第三,滿足受益原則,納稅人依據所獲地方公共服務受益的大小來分攤稅負;第四,地方具有征管優勢;第五,具有適度彈性,稅收收入應當隨經濟增長而適度增加。
此外,地方稅中“地方”的含義中外有別。在國外,地方政府專指市鎮政府;在我國,則包括省及省以下市、縣政府。由于我國幅員遼闊、人口眾多,一個省的人口和面積與歐洲一個國家差不多,因此,單一的地方稅種不可能滿足治理范圍廣大的多級地方政府運轉所需的財力要求。這就意味著,重構地方主體稅種應當與完善省以下分級分稅財政體制結合起來,為各級地方政府尋找適合的主體稅種。
考慮中國的現實情況,借鑒國外稅制改革的經驗,目前可行的地方主體稅體系可以做如下設計。
一、以房地產稅作為市縣地方政府的主體稅種。房地產稅的稅基廣泛且不可流動,市縣政府對轄區內的房地產情況擁有信息優勢,征管更為便利。更重要的是,房地產稅是為數不多的同時滿足受益原則和能力原則的稅種。當房地產所在轄區政府提供的公共服務數量和質量都比較合意時(更多更好的學校、醫院、公路、公園、廣場等等),房地產的價值就更高,房地產的所有人就要繳納更高的房地產稅。因享有更好的公共服務而承擔更高的稅負,顯然符合受益原則;另一方面,擁有更高價值房地產的納稅人很有可能收入水平也越高,從而具有更高的稅收支付能力,這顯然符合能力原則。
目前,中國與房地產開發和交易有關的稅種有房產稅、城市房地產稅、契稅、車船稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅等10多種,在重慶和上海還在試點對保有房產開征房產稅。為確保未來房地產稅能夠成為市縣地方政府的主體稅種,現有房地產稅制改革的方向是,將種類繁多的房地產稅費以及土地出讓金合并為統一的房地產稅,將房地產稅的課征重點從房地產流轉環節轉移至保有環節,以房地產評估價值作為征稅依據,按年征收,在全國統一稅制的前提下實施地區差別稅率,使地方政府能夠利用房地產稅調控房地產市場以及根據地方支出需要彈性調整財政收入。
二、以消費稅作為省級政府的主體稅種。目前可行的改革思路是,將在生產環節開征的消費稅改為在零售環節開征,同時擴大消費稅的征稅范圍,統一并降低稅率,使之接近于美國的零售稅(零售稅是美國州政府的主體稅種)。按這一思路改革后的消費稅,具有稅基廣泛、地方易于征管、收入增長彈性適度的特點。而且,消費稅在一定程度上也能夠滿足受益原則,比如對汽車和汽油的消費征稅,意味著擁有汽車或汽油耗用量越大的納稅人,稅負越重,而這些納稅人顯然對公路的使用或造成的損耗要超過那些沒有汽車或汽油耗用量小的納稅人。消費稅唯一不滿足地方主體稅要求的是,它的稅基具有流動性。但是,由于消費稅的稅率和稅基決定權在中央,省與省之間消費稅稅負的差異不會很大,而中國省級行政區劃的地理范圍又很大,消費者為避稅而進行跨省區購買的行為應該不會普遍發生,因而消費稅的稅基流動性不會太高。
另外,所得稅不適宜作為地方主體稅種。其中,企業所得稅的稅基流動性太大,由地方征管會對企業的生產地選擇產生較大的扭曲;個人所得稅的稅源不夠充分,而且其主要功能是調節收入分配不公,而收入再分配職能是中央政府的專有事權。