與此同時也必須看到，隨著營業稅退出歷史舞臺，地方政府將失去當前最大、占比最高的主體稅種。“營改增”全面到位之日，就是中央與地方財政收入重新劃分之時。如何彌補地方財力缺口，尋找、培育新的地方稅支柱，應當成為當下未雨綢繆之事。

　　重構地方收入體系的前提是遵照事權與支出責任相適應的基本原則，保持現有中央和地方財力格局總體穩定

　　我國現行中央與地方事權財權劃分的基本框架形成于1994年的分稅制，由于當時改革的重點主要在收入而非支出方面，因此事權劃分基本上維持了原來的格局。隨著時間的流逝，地方政府的事權范圍越來越大，承擔了很多本不適宜由地方來承擔的支出責任。因此，重構地方收入體系的前提是科學界定中央和地方的事權范圍，盡快建立財力與事權匹配、事權與支出責任相適應的制度。

　　一是盡快形成中央事權、地方事權、共享事權的清單，由粗到細地設計中央、省、市縣三級政府的事權明細單，列明各自的專屬事權，以及共擔事權的共擔方案。

　　二是增加中央政府的支出責任，中央財政支出占全國財政支出的比重要從現在的15%逐步提高到30%。

　　三是區分支出責任與管理責任，一些關系長遠的重大民生與基礎設施建設事項，如新農村建設、保障房建設、戰略性新興產業發展等，基于管理要求，可以作為地方事權，由地方承擔管理責任，但支出責任應主要歸于中央。

　　四是適時研究制定《政府間財政關系法》，以穩定中央與地方財政關系。

　　改革中央地方共享稅方法，靜態上補足地方財力缺口

　　在現行體制下，增值稅、企業所得稅、個人所得稅等均屬于中央與地方共享稅種，來自這部分的分成收入大約占到地方稅收收入的35%左右。一旦“營改增”全面到位，為了“保持中央與地方財力格局總體不變”，就必須調整現行中央與地方稅收分享辦法。對此，可從以下幾個方面調整現行共享稅方法，靜態上補足地方財力缺口。從短期來看，這是保持地方財政收支平衡、財力與事權相匹配的主要方式。

　　一是提高共享稅中地方分成比例。可將增值稅分享比例由現在的75∶25調整為70∶30，將所得稅的中央地方分享由目前的60∶40調整為50∶50。

　　二是增加共享稅種，將消費稅調整為中央、地方共享稅種，同時改革消費稅的征收環節和征收范圍。

　　三是改變共享方式。可按國際慣例，將企業所得稅、個人所得稅的共享方式應當由現在的收入分成改為分率共享，由中央政府設定全國統一征收的稅率，地方政府可在這一稅率之外加率征收，但加征的稅率有最高限制。

　　四是減少共享稅，增加一般轉移支付。長期而言，可將增值稅作為完全的中央稅，以切斷地方政府在推動經濟發展與獲得稅收收入之間的關聯，然后再根據各地人口數量、轄區面積等因素，通過一般轉移支付來平衡各地財政收支。短期而言，則可設置差別化的增值稅分享機制，適當降低工業部分的增值稅地方分享比例，提高服務業部分增值稅的地方政府分享比例，這也符合推動我國經濟轉型升級的總體要求。

　　加快推進地方稅建設，動態上保持地方財力穩定增長

　　市場經濟條件下，穩定的地方稅是支持地方政府提供良好公共服務的重要財力保障，也是密切當地群眾與當地政府關系的重要紐帶。在我國現行財政體制下，屬于地方稅的稅種雖然多達18種，但大多量小、面散，唯有營業稅堪稱地方稅主力，在很多省市，來自營業稅的收入均占到當地稅收收入的1/3以上。考慮到“營改增”的快速推進，加快地方稅體系建設、培育新的地方主力稅種已刻不容緩。

　　一是盡快開征房地產稅。不動產的稅基在空間上難于移動、在時間上使用期限長，在價值上隨著經濟增長有較大增值空間，完全具備地方稅屬性和成為地方主力稅種的條件。應當加快房地產稅的立法步伐與相關基礎制度建設，循序漸進、分步實施、覆蓋存量、超額累進、因地制宜，定期核對稅基，逐漸將房地產稅培育為地方稅的主力稅種。

　　二是要加快推進資源稅改革。資源稅具備地方稅的特征，特別是對于資源富集而經濟欠發達的中西部地區而言，改革后的資源稅可以成為地方財政收入的重要來源。應當盡快將占我國能源結構比重達70%以上的煤炭納入從價計征的范圍，逐漸將資源稅征稅范圍擴大到水資源、森林資源和草原資源等。

　　三是適時開征環境保護稅。當前，開征環境稅的社會共識已經形成。可在清理相關收費的基礎上，先將易于實施的廢氣、廢水和固體廢物等污染物納入環境稅征收范圍。今后隨著條件成熟，再逐漸將特種產品污染、生態保護等納入征收范圍。

　　四是改消費稅為零售稅，使之成為新的地方稅種。將現在主要在出廠和進口環節征收改為在零售環節征收，同時將部分高耗能、高污染和高檔消費品納入征收范圍，逐步擴大稅基。

　　五是將車輛購置稅明確為地方稅，適時研究開征遺產稅和贈與稅。

　　六是賦予地方政府一定的稅權。在地方稅建設上，一定要賦予地方政府一定的稅政管理權限，允許地方政府根據本地實際情況制定實施細則或具體辦法，因地制宜調整稅基、稅目、稅率、減免等。

　　七是強化稅收征收管理，落實“稅收法定”。一方面，要完善現行國、地稅征管體制，強化征管，防止稅收“跑、冒、滴、漏”;另一方面，應當將各類稅收條例提升為稅法，適時制定《稅收基本法》或《全國稅政要則》，以全面落實“稅收法定”原則。

　　規范地方債務發行與管理，使之成為地方財政收入的必要補充

　　債務是一種特殊的財政收入。截止到2013年6月，我國地方政府負有償還責任、擔保責任和救助責任的債務規模為17.89億元。從債務資金的使用方向看，用于市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛、農林水利、生態建設等基礎性、公益性項目占86.77%。這表明，對處于城鎮化中期的我國而言，客觀存在著對于債務資金的合理需求。

　　綜上當前我國地方債管理上存在的最大問題不是總量問題，而是管理不規范、信息不透明的問題。為此，一方面要盡力化解存量債務，通過注入資產、企業重組、公私合營、PPP模式等方法進行債務置換，減輕短期壓力;另一方面要盡快出臺規范的地方債務管理辦法，將暗賬翻明，使地方債成為地方財政的合理補充。

　　一是要盡快修改預算法，從法律上允許地方政府負債。

　　二是合理確定全國債務總規模以及各地債務規模，實施總量控制，但對各地債務規模的確定不能“唯GDP”，而是要從GDP、資源能力、政府管理水平等多元角度來進行綜合評價。

　　三是嚴格遵守債務管理的“黃金法則”，明確債務資金的用途，原則上只能用于長期性基礎設施建設和長遠性民生投入。

　　四是要將債務資金納入預算管理，政府舉債必須要經過人大審批。

　　五是建立償債準備金制度，要把政府舉債與編制財政規劃、編制政府綜合財務報告結合起來。

　　六是要有風險預警機制。可按一定標準設置債務管理的紅區、綠區、黃區。

　　七是提高透明度，可像公布PM2.5一樣，在一定的范圍內公布地方政府的債務率。

　　八是要明確責任，可將把債務審計作為主要領導離任審計的重要內容，中央巡視組也要把地方債務情況納入巡視內容。以此，可望控制地方債務總規模，規范地方債務管理，使之成為地方財政收入的合理補充。

　　綜合前文所述，結合我國的實際情況，除了以上收入形式之外，一個完整的地方收入體系還包括國有企業上交紅利、政府性基金(包括土地出讓金)、各類非稅收入等。應當落實三中全會“提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到百分之三十”的精神，盡快提高國有企業上交紅利的比重，使國有企業真正名副其實。規范行政事業性收費，清費立稅，嚴格管理。對于包括土地出讓金在內的各類政府性基金，則應將其全部納入預算管理，逐漸消除部門特色，以增強地方財政的整體調控能力。