2014年8月25日，十二屆全國人大常委會第十次會議審議了《中華人民共和國立法法修正案（草案）》，這是該法自2000年頒布施行14年來的首次修正。該草案有很多亮點，但從理論上看，應該厘清幾個根本性問題。

　　“立法”中“法”的范圍

　　我國享有立法權的地方最低只到較大的市，較大的市以下的地方（比如縣級、鄉(xiāng)級）沒有立法權，但是這些地方的權力機關、行政機關仍然可以針對不特定對象制定具有普遍約束力、能夠反復適用的規(guī)范性文件（俗稱“紅頭文件”）。同時，即使那些享有立法權的機關也可以在立法之外制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件。

　　那么，這些規(guī)范性文件與立法之間到底有什么區(qū)別？由于《立法法》并未對“什么是立法”以及“授予立法權的標準是什么”給出一個答案，這就導致在實踐中對各類規(guī)范性文件的法律效力的認定出現(xiàn)了困難。雖然2007年的《各級人大常委會監(jiān)督法》第五章規(guī)定了對規(guī)范性文件的備案審查，2004年最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》規(guī)定了“人民法院可以在裁判理由中對其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當進行評述”，但現(xiàn)實中規(guī)范性文件的數(shù)量遠遠超過立法，如果《立法法》不解決“立法與非立法”的實質區(qū)別問題，“依法治國”還是“依文件治國”的困惑勢必長期存在。

　　準確劃分立法權限

　　我國目前存在五種立法權：國家立法權、地方立法權、行政立法權、軍事立法權和授權立法。但是，關于不同立法權之間的權限劃分，尤其是國家立法權與地方立法權、行政立法權之間的權限劃分仍然存在不夠明確的問題。

　　根據(jù)立法部門的觀點，解決上述兩種立法權限劃分的主要依據(jù)是《立法法》第8條。學界普遍將本條規(guī)定稱為法律保留，即它主要用來橫向劃分國家立法權與行政立法權，而非用來縱向劃分國家立法權與地方立法權，因為后者涉及中央與地方的權限劃分問題。從理論上分析，中央與地方的權限并非“管轄范圍”的大小不同——涉及全國范圍的中央管、涉及地方范圍的地方管，而是“管轄事務”的內容不同——某些需要統(tǒng)籌規(guī)劃的事務，比如外交、國防只能由中央管轄，而某些需要因地制宜的事務，比如教育福利、環(huán)境衛(wèi)生只能由地方管轄，當然，也還存在中央與地方共管的事務，比如《立法法》第64條第2款的規(guī)定。

　　此次《立法法》修改草案對全國人大及其常委會授權國務院制定行政法規(guī)作了具體規(guī)定，但問題在于，國務院根據(jù)授權制定的行政法規(guī)的數(shù)量很少（目前主要在稅收領域），而現(xiàn)實中大量存在的是國務院違反法律保留的情形。另外，較大的市地方性法規(guī)的內容限于城市建設、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理方面的事項。這雖然具有了事務劃分的意味，但范圍未免太小，而且與《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》第8條的“縣級以上的地方各級人民代表大會行使下列職權：……（三）討論、決定本行政區(qū)域內的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”，以及第44條的“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會行使下列職權：……（四）討論、決定本行政區(qū)域內的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”也不盡一致。所以，當務之急是對《立法法》第64條第1款第2項的“地方性事務”作出具體規(guī)定。

　　立法效力位階影響立法沖突

　　由于我國立法種類眾多，立法之間的效力位階對于民眾守法、國家機關執(zhí)法、司法都可能產(chǎn)生重要的影響。現(xiàn)行《立法法》第78—82條雖然規(guī)定了部分立法之間的效力關系，但是仍然存在很多不明確之處，比如省級的地方性法規(guī)與較大的市的地方性法規(guī)之間、地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間、較大的市的地方性法規(guī)與省級的地方政府規(guī)章之間，以及自治區(qū)、自治州、自治縣的自治條例和單行條例之間等的效力位階關系。同時，也缺乏判斷立法效力位階的實質標準，從而給立法沖突的認定帶來很大困難。

　　目前，立法沖突表現(xiàn)為兩個方面：一個是縱向的上下位階的立法沖突，另一個是橫向的同一位階的立法沖突。對于前者，我國通過改變或撤銷制度（《立法法》第88條）予以解決；對于后者，則通過裁決制度（《立法法》第86條）予以解決。

　　前者的問題在于，2000年以前，改變或撤銷以審查機關主動審查為主，但審查機關發(fā)現(xiàn)下位法存在問題的幾率較小，所以主動審查往往處于閑置狀態(tài)。《立法法》第90、91條規(guī)定了被動審查方式，即由某些主體向全國人大常委會申請對違反上位法的下位法進行審查。

　　但是，被動審查的范圍僅限于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例（且根據(jù)《立法法》第88條第1項，有權審查自治區(qū)自治條例和單行條例的是全國人大，而非全國人大常委會），其他一些立法，比如法律、規(guī)章并沒有被納入被動審查的范圍。該兩條規(guī)定在《立法法》第五章“適用與備案”中，尤其是規(guī)定在第89條的備案制度之后，似乎被動式的審查要以該立法提請備案為前提，但實際上，《立法法》并未將備案作為立法機關的一項義務也未規(guī)定不備案的后果，同時，全國人大常委會并非自治區(qū)自治條例和單行條例的備案機關。

　　被動審查雖然部分解決了審查機關動力不足的問題，但也產(chǎn)生了申請主體過泛、申請條件過寬的問題。《立法法》第90條規(guī)定的申請主體幾乎涵蓋了一切國家機關、社會團體和公民。另外，《立法法》第90條第1款雖然規(guī)定“一府兩院兩委”可以向全國人大常委會提出立法審查要求，但實踐中“一府兩院兩委”申請的情形幾乎沒有。這些問題亟待在本次《立法法》修改中予以解決。

　　當前，中央提出全面深化改革的目標。在這一大背景下，《立法法》修改不宜局限于小問題，而要著力解決那些全局性、根本性的問題。