4月底，預算法修正案草案提交全國人大常委會三審，人們希望能為這場跨越三屆全國人大任期的“修法馬拉松”畫上句號。不過，因爭議較多，此次仍然未能付諸表決通過。

　　預算歷來被稱為“國家的錢袋子”，預算法也被視為“經濟憲法”，其修法工作更是被視為財稅改革的重中之重。現行預算法自1995年開始施行，其修訂議程迄今已近10載。近兩年政府債務高企引發社會高度關注，修法腳步有所加速。

　　2014年二季度將迎來全國地方政府債務償債高峰期，近800億元城投債將于下半年到期，全年到期債務還可能超過1000億元，大量債務展期或借新還舊。

　　不僅如此，2014年14月中國經濟增速連續下滑。4月CPI同比漲幅1.8%，創18個月來新低;PPI也繼續收窄，連續26個月負增長。經濟頹勢加重政府債務風險的陰影。

　　如何守住系統性風險底線，不僅讓監管層多重承壓，還進一步倒逼財稅改革加快步伐。但是，以修訂預算法來破題財稅改革，進而從根本上化解政府債務、實現經濟平穩健康發展的頂層設計，至今仍未交出最終答卷。

　　國家審計署副審計長董大勝在接受《財經國家周刊》記者專訪時提出，化解政府債務要以財稅改革尤其預算管理制度改革為“命門”，必要時還應建立一個跨部門的專門機構，專職于財稅改革。董大勝已在審計署工作20多年。在他眼中，財稅體制改革觸及多方利益，意義和深度不言而喻，其改革難度更是高于諸多其他領域。

　　他還表示，審計署2013年對政府債務的大審計中，只是審計了負債，沒有審計政府的資產，無法真正摸清地方政府的“家底”。全面反映政府的負債狀況和資產狀況，需要編制政府綜合財政報告，其間挑戰，尤甚于債務審計，“說起來容易做起來難”。

　　債務真相：沒那么悲觀

　　《財經國家周刊》：2013年，審計署舉全員之力對政府債務進行了全面審計，備受矚目。你對于政府債務風險有何切身感受?

　　董大勝：根據審計結果，截至2013年6月底，中央政府負有償還責任的債務98129.48億元，負有擔保責任的債務2600.72億元，可能承擔一定救助責任的債務23110.84億元;地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。如果我們對中央和地方政府債務構成進行深入分析，可以發現結果會更樂觀一些。

　　在已經公布的審計結果中，中央9.8萬億元負有償還責任的債務包含了財政部發行的特別國債，即2007年用作中國投資有限責任公司資本金的1.55萬億元。這部分資金實際是由財政部投給中投公司，再由中投公司向央行買進2000億美元外匯儲備，用于外匯投資經營。按照會計記賬制度，這筆資金從財政部角度看是債務，但從央行角度則是債權，屬于兩個國務院部委間的債權債務。我們在審計中遵照財政部建議，將其列為中央政府債務，但如果合并中央各部門報表，這部分債務可以抵消。

　　此外，還有數千億元不由財政部償還而由其他部門的經營收入償還的債務，也可不記為中央政府債務。中國鐵路總公司發行的2萬多億元債券，政府僅承擔一定救助責任。對于這些債務，鐵路部門可以通過調整票價、深化改革來提高收益，還可吸收社會資本，現在看來也無需中央政府償還。

　　減去上述三部分資金，我國中央政府真實債務水平在8萬億元左右。

　　再來分析地方政府債務。地方政府擔保性負債2.67萬億元。對擔保債務，僅在借款單位無力償債的情況下，由地方政府進行擔保，需要地方政府履行連帶責任，用財政資金償還。審計發現，從20072012年5年間，每年由地方財政償還的擔保債務比例在9.95%19.13%之間。假如我們取中間值15%，則實際上地方政府擔保類債務約在4000億元左右。

　　第三類債務——地方政府承擔一定救助責任的債務4.3萬億元中，20072012年5年間，地方政府履行救助責任，用財政資金償還比例在4.83%14.64%之間，如取中間值8%，則此類債務由財政償還的數字為3472億元，加之上述4000億元，地方政府債務實際數值為11.6萬億元左右。

　　這就是說，真正的所有政府債務總額，一共為19萬多億元，因而對中國政府的債務問題不必悲觀，總體上還處于安全區。

　　但同時也要看到，近幾年來，政府債務特別是地方政府債務總量增長過快。2011年地方政府直接債務為6.7萬億元，兩三年間就增加到10.9萬億元，增速高達67%。并且，北京、天津、浙江、重慶和江蘇等地區，以及高速公路、鋼貿、房地產等少數行業債務增速也過快，必須加以重視。

　　《財經國家周刊》：有部分人士對審計結果有疑問，認為審計覆蓋面和深度與現有債務的實際影響面存在一定差距，并不能完全反應地方債務風險的真實壓力。你對此怎么看?

　　董大勝：外界大都是預計、估計和憑感覺，只有審計署是一筆一筆審計出來的。此次審計具備了全面性、準確性和透明度三個特點。

　　首先，從中央到省、市、縣、鄉五級政府債務都納入了審計范圍。中央層面，所有部委都納入了審計，各部門旗下的高校、醫院等事業機構也都囊括了進來，是有史以來覆蓋面最廣、嵌入最深的一次政府債務審計。

　　其次，審計署動用了全國審計機關5.44萬名審計人員，按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項審核”的原則，對6萬多個政府部門和機構、7170個融資平臺公司、68621個經費補助事業單位做了審計，涉及73萬多個項目和245萬筆債務。每筆債務都嚴格核實和取證，審計結果也分別征求了有關部門和地方政府的意見，準確性毋庸置疑。并且，透明度也前所未有。

　　眼下，對于政府的或有債務不應該擴大化，一定不能將其完全視為現實債務。至于外界對審計署是否將已退出監管層平臺名單的城投公司納入審計的疑問，我們可以負責任地說，不論城投公司是否退出平臺，只要存在政府債務就全部納入了審計范圍。審計不以名單制管理為依據，只遵照是否存在債務的標準，基本沒有“漏網之魚”。

　　《財經國家周刊》：2014年，審計署是否會持續跟蹤政府債務?后續計劃是什么?此外，你多次親臨現場并主持工作，對于債務風險的化解有何建議?董大勝：如此大規模的審計很難做到常態化，尤其隨著日后政府財務報告的編制和完善，以及債務管理的加強，類似的審計工作應該會減少。

　　當然我們還會持續跟蹤。今年，審計署會進行全國9個省的農林水利專項資金的審計，會涉及債務問題。此外，今年還會對3個省進行省長經濟責任審計，也會涉及政府債務。

　　對于現有風險，我有四點建議：

　　首先，地方政府要樹立借債還錢的觀念，要有正確的政績觀。一部分領導干部借債就沒想著要還，違反規定、盲目舉債來搞形象工程。因而，應該對“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍大腿后悔、拍屁股走人”的“四拍干部”嚴格問責。

　　其次，中央應該研究建立跨年度的財政平衡機制，允許在危機時有財政赤字，繁榮時有財政盈余。我國多年來都是財政赤字且赤字逐年擴大，必須要研究國債資金和財政資金相匹配的問題，不能一邊發行國債，一邊增加國庫存款，形成大量存量資金，造成資金滯脹。

　　再次，政府債務應該列入財政預算并向社會公開。應嚴明法律制度，修改預算法來規定地方債務發行的權限和程序。短期內，可考慮對預算法中的地方政府發債部分作出單獨修改，并將地方和中央債務全部列入預算管理，向社會公開。

　　第四，要消化好地方債務存量，采取多種途徑化解。

　　一方面，可每年在地方預算中考慮安排一定的資金用作還本付息，將還債納入預算。同時，發行一部分地方債券來置換舊債，允許一定條件下對政府貸款實行展期或借新還舊。另一方面，維持土地出讓金的適度收入，不要因為高房價而完全否定土地財政，更不要妖魔化土地財政。對個別還貸確實困難的地方政府，可以允許其出售部分政府資產償還債務，避免系統性風險。

　　財稅設計：要敢動“奶酪”

　　《財經國家周刊》：地方債化解亟須財稅改革，你在多年財政審計工作中有何體會?財稅制度頂層設計的關鍵點何在?

　　董大勝：解決政府債務的關鍵就在于財稅體制改革。最緊要的，是理順各級政府之間事權和財權的關系，理順財政收入與分配的關系。

　　首先應進一步完善分稅制改革。我國預算法從1995年起已實行了20年，目前已出現各級政府事權劃分不夠精準、財權向上級政府過于集中、基層政府財力缺乏保障等問題。我們在審計中發現，市以下的地方財政基本沒有稅收可分，以分稅制為前提的財政體制，在下級政府基本是名存實亡。

　　今年國務院工作報告已明確提出，在保證現有總體財力格局穩定的前提下實施改革。但如果要保證總體財力格局穩定，則改革的進程和力度都將受到影響，眼下必須及時劃分各級政府的事權。

　　目前有一種相對主導的改革思路，是擴大中央政府的事權。但中國是大國，中央政府掌控過多的事權，很難辦好所有的事情，從國際政府管理的趨勢上看，最終還是會盡可能地分權，不僅是下放行政審批權，更是下放各種事權。并且，要在合理劃分事權的基礎上完善稅種，解決現有稅種過少的問題。再就是如何分稅，如何通過轉移支付制度的改革來最終實現完整的財稅體制改革路徑。

　　《財經國家周刊》：預算管理制度革新是財稅改革的關鍵，將推動政府債務的監督和化解。預算法修改歷經近10年，你如何看待其效果?

　　董大勝：財稅改革第二個要點，便是預算管理制度改革，這其中有四項工作。

　　一要明確各財政和預算單位在預算管理中的權限和職務，這是燃眉之急。我從上一屆政府就開始參與預算法修訂，但迄今仍感到修訂草案在處理人大、政府、財政部門以及預算單位在預算管理中的職責權限劃分上還不夠科學，還有進一步研究和改進的必要。

　　二是要建立科學的預算編制、執行和監督體制，夯實這三個環節。

　　能否大膽設想，將預算編制職能從財政部剝離，建立直屬國務院的國家預算局來專門編制預算，統一承擔編制短、中、長期財政預算的任務。由財政部和國稅總局來負責執行預算收支。同時，將監督職責交由全國人大和審計署，厘清預算編制、執行、監督三大環節的主體和各自權責。

　　眼下，預算編制職能還在財政部，且財政部內部還專門設有一個監督部門，與審計署的監督職能交叉重合，使得預算編制和監督相互制約的效果都打了折扣。

　　事實上，審計署在成立之初，財政部旗下的監察司即全部并入，這意味著財政監督權的獨立。早在朱镕基擔任國務院總理時期，曾就財政部內設監督部門與審計署職能重疊問題進行過探討。眼下，改革預算管理體制，亟須統籌財政監督力量，而科學理順各部門關系變得尤為重要。

　　第三，要統一和完善現有的預算編制內容。目前，部分財政資金數據只能在財政部門內設的專戶中進行管理，沒有編入預算。盡管中央已多次強調將政府收支全部納入預算管理，做到收入一個“籠子”、預算一個“盤子”和支出一個“口子”，但眼下仍較難操作。這就要求所有的中央部委、政府部門都要支持建立統一的預算體系，將所有開支納入統一管理。

　　第四，要改革現有的轉移支付制度。

　　我國具有一般性轉移支付和專項轉移支付兩種方式，地方政府為實現收支平衡，通常用前者進行財務調整;后者的主要用途，是中央用于支持有資金困難的地方政府進行專項項目建設。現在，轉移支付的名目過于多、散、碎，急需清理整合。

　　如何整合，目前的做法是鼓勵省以下級別的地方政府主動清理整合。但大多數部門和地區都抱有“自己的項目很重要、不能被清理”的心態。各地對于清理整合的積極性不高，又造成制度改革難以有所突破。

　　現階段的轉移支付制度改革，還限于削減項目數量、規模等清理整合，整合路徑有一定偏差。因而，這項改革應首先從中央各部門層面做起。

　　《財經國家周刊》：財稅制度改革必然觸及多方利益，你認為最優解決路徑是什么?

　　董大勝：相對可操作的路徑，是從頂層設計上做起。

　　三中全會提出沖破思想束縛、沖破制度藩籬，但現有改革大多僅是主管部門在推動，部門利益的藩籬和思想認識的束縛阻礙了改革進度，影響改革質量。

　　對財稅改革來說，建議中央成立一個跨部門的專門機構，專題研究財稅改革問題，這樣有利于跳出部門利益的束縛，切實推進改革。

　　政府綜合財務報告：技術性挑戰

　　《財經國家周刊》：解決政府債務的另一個關鍵，是編制政府綜合財務報告。對此你有何看法?

　　董大勝：這非常必要，三中全會《決定》和政府工作報告均強調了要編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，足見其重要性。但操作起來有難度，存在不少技術性難題。

　　1970年代起，西方一些國家就研究和制定了權責發生制的政府會計制度，編制了政府綜合財務報告。但真正全面推進的國家，其經濟規模和經濟結構都相對小型、簡單，例如新西蘭等。

　　目前，我國財政預算主要實行收付實現制會計制度。從2001年至今僅有少量事項實行了權責發生制預算。

　　收付實現制，是以收入和支出收到現金作為會計記賬基礎。權責發生制，指不論是否收到現金，只要收入和支出的責任得到確認，就要記入當年的資產負債表中。當下，地方政府在收付實現制的具體操作中，普遍采取將一些項目未完成的支出結轉下年支出的辦法，由此形成實際上的權責發生制，也造成大量的財政存量資金，且在次年預算安排使用時并不反映在年度報表上，不能真實準確反映財政資金狀況，也不利于對財政資金進行有效監管。

　　審計署此前對地方政府債務的審計中，只是審計了負債，沒有審計政府的資產，無法真正摸清地方政府的“家底”。編制政府綜合財政報告可以全面反映政府的負債狀況和資產狀況。

　　《財經國家周刊》：政府綜合財務報告編制的實踐過程中，哪些內容構成政府資產?如何用貨幣來計量?目前實際操作情況怎樣?

　　董大勝：說起來容易做起來難。

　　從國際上的做法看，政府會計除去收付實現制和權責發生制，通行的會計核算辦法還包括可調整的收付實現制，以及可調整的權責發生制。鑒于中國國情，政府綜合財務報告的編制，我覺得最大可能是采用可調整的權責發生制(Modified Accrual Basis)。

　　政府資產的范圍如何界定?如何進行貨幣計量?這是面臨的一個難題。例如，除了政府部門使用的房屋建筑等資產，國有學校、醫院等有形資產，還應包括國有企業資產。這勢必加大編制和統計難度。還有一些政府投資的基礎設施如水利工程、高速公路等各類國有資產，以及國有土地等，這些國有資產范圍的確定和貨幣計量十分困難。在美國，人們甚至對核武、戰機、航母等作為聯邦資產如何計價進行著爭論。

　　政府的另一類資產——應收稅款的確定也是一個難題。在澳大利亞，其財稅部門甚至能夠對所有企業和個人的收入及納稅予以準確掌握。中國人口基數龐大，企業數量眾多，我們無法為所有企業和每一個納稅人建立往來賬戶，這也使得準確確定政府資產面臨巨大的技術難題。

　　還有一個問題，就是完全的權責發生制要求對資產計提折舊。這對于政府資產顯然是做不到的，我們的財政收入無法支撐這一點。

　　總之，我覺得我們可能無法編制完整的完全意義下權責發生制的政府綜合財務報告。可行的是采用調整的權責發生制，即確定政府資產的若干項目，確定政府的負債范圍，在此基礎上編制政府綜合財務報告。并且，對資產不計提折舊。

　　例如，香港地區財政管理就編制兩套報表，一套以收付實現制為基礎，編制當年預算收支，另一套是包括政府資產在內的政府綜合財務報表。美國聯邦政府也是這樣。