新時期的任務是全面推進以鄉鎮機構、農村義務教育、縣鄉財政管理體制等三項改革為主要內容的農村綜合改革
黨國英

　　2006年我國在全國范圍內取消了農業稅，標志著我國農村改革進入一個新的歷史時期。新時期的任務是全面推進以鄉鎮機構、農村義務教育、縣鄉財政管理體制等三項改革為主要內容的農村綜合改革。

　　農村綜合配套改革的首要任務是鄉鎮機構改革

　　以撤鄉并鎮、簡化機構和調整職能為特點的鄉鎮機構改革工作實際上在改革開放之初已經開始，近年在農村稅費改革的影響下速度有所加快。農業稅取消以后，地方財政特別是鄉鎮財政困難的問題開始顯現。實施撤鄉并鎮并村工作所產生的影響和結果可以歸結為以下四個方面。一是撤鄉并鎮并村過程中，各地同時進行鄉鎮機構改革，減少了管理機構的數量和干部職數。二是并村過程中有可能置換出土地，實現土地資源的節約。三是撤鄉并鎮并村增加了居民居住的集中度，提高了基礎設施利用的效益，有利于改善生態環境。農民居住集中度提高以后，一些現代基礎設施的建設和利用效率可以提高，上下水、道路和能源供應可以按現代方式提供，農民的生活質量可以提高。四是撤鄉并鎮并村有可能加快中國農村的城市化步伐。

　　經過多年的撤鄉并鎮工作，我國農村已經大量存在4至5萬人口規模的鎮，這些鎮在西方國家實際上被看作城市。只要經濟發展到一定程度，基礎設施達到一定水平，這些鎮在本來的意義上也已經變成城市。只要我們調整城市標準，允許建立“縣管市”的體制，我國的城市化率在統計概念上會有顯著提高。

　　農村義務教育改革是減輕鄉鎮財政負擔的關鍵

　　我國農村義務教育“普及”問題已經取得了很大成績，但義務教育的財政負擔問題一直沒有得到很好解決。農村義務教育的難點是經費問題，而經費問題的要害是公共財政資源的分配問題。全社會對農村義務教育的詬病集中在下列四個方面：一是教育資源配置嚴重不公平；二是貧困地區的學生交納學費困難；三是貧困地區教師工資不易保證，辦公經費和校舍維護經費嚴重不足；四是城市外來工子女義務教育問題突出，接納外來工子女的民辦學校辦學質量參差不齊，經費來源困難。所有這些問題都可以歸結為體制問題，而體制又包括兩個方面，一是農村教育經費的總量不足，二是中央財政與地方財政在承擔經費方面責任不清。

　　落實農村義務教育經費保障機制是保障農村教育改革成功的關鍵。根據“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，按照“兩年實現、三年鞏固”的目標，農村義務教育將全面納入公共財政保障范圍。根據國務院的部署，農村義務教育經費保障機制改革的主要內容有四項：一是全部免除農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費；二是提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平；三是建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造投入長效機制；四是鞏固和完善農村中小學教師工資經費保障機制。預計“十一五”規劃期間，中央財政和地方財政將分別累計新增投入1258億元和924億元。

　　加強農村師資隊伍建設是發展農村義務教育的重要舉措。“十一五”規劃期間，國家將實施中西部農村教師培訓計劃，讓中西部地區50％的農村教師得到一次專業培訓。培養農村師資隊伍的其他措施包括推進教師對口支援，加強城市教師服務農村學校工作；繼續實施大學生志愿服務西部計劃，引導大學畢業生到農村基層學校任教；縣級政府把好教師資格準入關口，提高農村教師學歷水平等。

　　縣鄉財政體制改革為農村長期繁榮發展增添活力

　　縣鄉財政體制改革是農村綜合配套改革的一個難點。目前，縣鄉財政體制運轉的主要問題是，鄉村債務負擔嚴重；財政供養人員過多；分稅制下，地方（省、地市級）對困難縣的財政轉移支付力度不夠。縣鄉財政問題的要害是強加給農民一個大規模的公共品的供應，遠遠超過了農民的支付能力。更重要的是，公共品供應效率低下。真正使農民受惠的主要是政府的教育支出和部分財政支農支出。

　　中央政府制定的緩解縣鄉財政困難的總方針是“明確責任，綜合治理，激勵約束，分類指導”。2005年9月，財政部制定并頒發了《緩解縣鄉財政困難工作績效評價暫行辦法》。從2005年開始，財政部開始實行“三獎一補”政策，力爭用三年左右的時間，緩解縣鄉財政困難。財政部計劃采取一系列措施，幫助縣鄉擺脫財政困難。中央和省財政今后將把新增的財政稅收收入和新增的轉移支付資金重點支持困難的縣鄉。中央政府還決定盡快建立制止發生新的鄉村債務的有效機制，探索逐步化解舊債的具體辦法；進一步完善“一事一議”制度，引導農民開展自己直接受益的基礎設施建設和發展公益事業。2005年中央提出的“管理民主”是建設社會主義新農村的目標之一，也有利于緩解縣鄉財政困難。從長遠看，解決縣鄉財政體制困難要抓好兩方面的工作。一是要完善省以下的“分稅制”改革，在明確鄉級政府的事權的同時，給予其財權，使鄉鎮一級財政運行法制化。二是開掘農村社會自身的活力，推動民間組織和農民合作社在農村公共品供應中的作用。

　　鏈接

　　農村綜合改革

　　改革的目標是：按照鞏固農村稅費改革成果和完善社會主義市場經濟體制的要求，力爭在“十一五”期間或用更長一些時間基本完成鄉鎮機構、農村義務教育、縣鄉財政管理體制改革任務，建立精干高效的農村行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉的公共財政制度、政府保障的農村義務教育體制，促進農民減負增收和農村社會事業發展，全面推進社會主義新農村建設。

　　改革的總體要求是：統一思想認識，加強組織領導；解決遺留問題，扎實穩步推進；加強調研總結，完善政策措施；積極探索實踐，實行重點突破。各地區、各有關部門要把農村綜合改革工作與推進新農村建設緊密結合起來，統籌兼顧，協調推進，并做好農村綜合改革與其他各項改革之間的配套銜接