財政部副部長王軍在企業內部控制配套指引發布會上的講話

　　在萬物復蘇、經濟回暖之際，我們相聚在這里，共同見證企業內部控制配套指引正式發布！在此，我謹代表財政部和五家主辦單位，代表中國企業內部控制標準委員會，向出席會議的各位領導、各位代表、世界銀行、國際會計準則理事會、國際會計師聯合會、香港會計師公會、澳門特區財政局和有關新聞單位的朋友們，表示熱烈的歡迎！向為中國企業內部控制規范體系建設付出辛勤勞動、給予積極支持和幫助的各位專家學者和國際同行表示衷心的感謝！

　　立足國情借鑒國際的結晶

　　這是繼我國企業會計準則、審計準則體系建成并有效實施之后的又一項重大系統工程。

　　企業內部控制配套指引的制定發布，標志著“以防范風險和控制舞弊為中心、以控制標準和評價標準為主體，結構合理、層次分明、銜接有序、方法科學、體系完備”的企業內部控制規范體系建設目標基本實現。這是繼我國企業會計準則、審計準則體系建成并有效實施之后的又一項重大系統工程，也是財政、審計、證券監管、銀行監管、保險監管和國有資產監管部門貫徹落實科學發展觀、服務經濟發展方式轉變的重大舉措。它再次表明，只要我們堅持改革創新，堅持真抓實干，就一定能夠在會計審計標準、注冊會計師行業發展、內控規范制定等諸多重要領域不斷取得新突破，闊步邁入國際前列！企業內部控制配套指引具有以下鮮明特點和主要創新：第一，既細化了基本規范的各項要求，又構建了健全統一的指引體系。內部控制配套指引作為《企業內部控制基本規范》的配套規范，細化了《企業內部控制基本規范》所提出的目標、原則和各項要求。其中，應用指引就企業如何圍繞內控五要素建立健全內部控制提供指引；評價指引就企業開展內部控制自我評價提供指引；審計指引為會計師事務所執行企業內部控制有效性審計提供指引。同時，每類指引又自成一體，構成一個完善的子系統，且三個子系統之間環環相扣、有機銜接、相輔相成、互為依托，構成完備的指引體系，連同《企業內部控制基本規范》，形成了具有統一性、公認性和權威性的中國企業內部控制規范體系。由多個政府監管部門整合資源、合力攻堅，聯合制定發布企業內控規范體系，是我國企業內控體系建設史上新的里程碑，在世界主要經濟體中也堪稱首創之舉。

　　第二，既具中國適應性，又具國際先進性。處在不同國家或地區、不同行業、不同規模、不同發展階段的企業，所面臨的市場環境可能不盡相同，自身所秉承的管理文化也會有較多差異。在制定內控指引的過程中，我們一方面科學總結我國先進企業的風險管控實務及國內相關法規；另一方面，系統借鑒發達市場經濟國家或地區相關規范及跨國企業易于操作的做法，從而確保了指引既符合中國企業風險管控實際，又符合國際的先進做法；既弘揚了傳統會計控制的精髓，又融合了現代內部控制新理念；既適應中國國情為廣大企業所認可，又能引導中國企業逐步邁向內控建設世界領先企業的行列。在全球內部控制標準制定領域享有盛譽的美國科索委員評價說，中國企業內控規范體系與國際通行的科索內控框架在所有主要方面保持了一致，這是我們立足國情、借鑒國際的結晶，我們有理由感到驕傲和自豪。

　　第三，既適應了后金融危機時期社會對內部控制審計提出的新要求，又切實考慮了注冊會計師風險責任的可承擔性。在企業內部控制有效性評價方面引入注冊會計師強制審計制度，綜合考慮了本次國際金融危機給人們的警示，是《企業內部控制基本規范》和配套指引實施安排中的重要制度安排。這項制度安排將進一步增強公司財務報表信息的可信性，更好地維護投資者合法權益。需要指出的是，有人認為，要求對企業財務報告控制目標以外的內控目標提供審計鑒證，超越了注冊會計師審計的風險承受能力。但是，如果僅要求注冊會計師針對財務報告內部控制有效性進行審計并發表審計意見，又可能導致企業僅關注財務報告內部控制，既不利于內部控制規范全面實施，也不利于企業風險管控能力的提升。內部控制審計指引創造性地解決了上述矛盾。在借鑒發達市場經濟國家成熟做法、汲取本次國際金融危機經驗教訓，并結合國內市場監管要求和實務的基礎上，明確指出，注冊會計師不僅應當對公司財務報告內部控制有效性發表審計意見，同時還應當向投資者提示非財務報告內部控制重大缺陷。落實好這一制度安排，必將會收到事半功倍的成效。
第四，既抓住有利時機推動內控規范實施，又區別對待作出積極穩妥的實施安排。

　　《企業內部控制基本規范》及內部控制配套指引的實施內容、時間和步驟，是企業、會計師事務所等有關方面特別關注的問題。如果不顧企業實際和市場承受力倉促實施，很可能導致流于形式；如果一味延后實施，就必然會坐失良機。

　　為主動應對后危機時期的各種新挑戰，我們在綜合上述因素并借鑒國際經驗的基礎上，本著“突出重點、抓住關鍵、積累經驗、穩步推進”的原則，要求內部控制配套指引先在管理基礎和人員素質較好的境內外同時上市的公司施行，再過渡到主板上市的公司；對于中小板和創業板上市公司，由于內控執行成本因素影響較為復雜，財政部和證監會將就此繼續加強協調，更加科學縝密地確定實施步驟。對于非上市大中型企業，鼓勵并積極支持其提前執行。具體來講，從實施內容上，考慮到全球金融監管體系改革仍處變化之中等客觀因素，暫不發布涉及銀行、證券、保險等業務的內部控制應用指引，待時機成熟與相關部門協調后聯合推出。從實施時間、范圍及步驟上，作如下穩妥安排：自2011年1月1日起在境內外同時上市的公司施行，自2012年1月1日起在上海證券交易所、深圳證券交易所主板上市的公司施行；在此基礎上，擇機在中小板和創業板上市公司施行。同時，鼓勵非上市大中型企業提前執行。對執行《企業內部控制基本規范》及內部控制配套指引的企業，要求其對內部控制的有效性進行自我評價、披露年度自我評價報告、聘請會計師事務所對財務報告內部控制的有效性進行審計。我們相信，這一積極而穩妥的實施安排，必定會為企業內部控制規范體系的成功實施打下堅實和良好的基礎。

　　服務經濟社會發展大局

　　發布實施旨在控制經營管理風險的企業內部控制配套指引，對于服務經濟社會發展大 局，具有特別重要的意義。

　　當前，我們正處在繼續有效應對國際金融危機、保持經濟平穩較快發展的關鍵點上。

　　置身于風云變幻的國際經濟政治大格局中，大到國家層面的宏觀調控政策，中到一個區域、一個經濟圈的政策規劃和一個行業的振興規劃，小到一個微觀主體、一個企業的發展之道，從政策制定、貫徹執行到相機完善、監督檢查，實際上都經歷了一個圍繞戰略目標識別風險、評估風險、應對風險、控制風險的過程。從這個意義上講，治理一個國家、一個地區、一個行業、一個企業具有相通之處，管控好一個企業、一個行業、一個地區的風險，對順利實現一個國家的戰略目標也具有積極促進作用。發布實施旨在控制經營管理風險的企業內部控制配套指引，對于服務經濟社會發展大局，具有特別重要的意義。

　　第一，有利于進一步夯實宏觀經濟形勢回升向好的微觀基礎。今年一季度，我國GDP同比增長11.9%。農業生產總體基本穩定，企業效益大幅提高，固定資產投資較快增長，市場銷售平穩較快增長，對外貿易加快恢復……要鞏固和發展宏觀經濟持續向好的態勢，其中一個重要的方面就是要夯實企業群體的發展基礎。在后金融危機時期，無論是前期遭受挫折需要盡快脫困的企業，還是蓄勢待發準備化危為機、大展宏圖的企業，都必須清醒而敏銳地認識到經濟形勢、產業政策、融資環境、市場競爭、資源供給、法律法規、文化傳統、社會信用、技術進步、環境狀況等各方面因素對企業發展提出的機遇和挑戰，全面分析預判風險并采取科學有效的應對之策。發布實施企業內部控制配套指引、健全企業內部控制體系，將有助于進一步完善公司治理，防范和化解企業因國內外經營環境急劇變化形成的各類風險，積極促進企業更好更快更穩地實現其發展戰略。

　　第二，有利于促進我國企業轉變經濟發展方式。本次國際金融危機帶給我們的重要啟示之一，就是要建立健全以全面風險管理為導向的內部控制體系，不斷提供企業全面協調可持續發展的內生動力。

　　我們認為，這也是為企業轉變經濟發展方式探尋到的又一路徑。國際會計師聯合會理事莫頓女士指出：“一個良好、綜合的風險管理和內部控制體系對企業和市場的可持續發展大有助益”。與此同時，我們還注意到，那些經歷過國際金融危機洗禮后仍保持強勁發展勢頭的跨國企業，其“經驗之談”中包括持續強化公司治理、秉持謹慎的風險管理理念、確保內部控制機制有效運行，并在此基礎上隨企業內外部形勢變化適時調整經營發展戰略等。誠如世界銀行高級專家南希女士所認為的那樣，有效的風險管控機制雖然無法杜絕企業規避危機的沖擊，但卻可做到提前預警，從而及時尋求應對策略。在后危機時期，企業將獲得更多更好的發展機會，但要讓機會變為現實，就必須時刻注重防范風險，注重穩中求進。內部控制配套指引的發布實施，將有助于企業進一步健全在戰略風險、財務風險、合規風險、安全生產風險、環境風險等方面的管控措施，提升管理水平，實現發展方式轉變和健康可持續發展。

　　第三，有利于促進企業全方位參與國際經濟競爭。并購是企業實現規模擴張、整合市場資源、獲得協同效應的有效途徑。其中，境外并購已成為一國企業深度參與國際經濟競爭、做大做強的重要選擇。

　根據英國劍橋大學教授彼得?諾蘭的統計分析，在1997年至2008年間，市值超過10億美元的跨境并購交易多達2219項左右；即使是在國際金融危機爆發后，市值超過30億美元的特大跨境并購交易仍有20余項之多。隨著全球經濟企穩回升的趨勢逐步確立，無論是后危機時期企業需要調整全球戰略，還是在危機中逆勢前行的跨國公司為了尋找更好的投資機會，都在助推國際并購市場快速升溫。這不僅帶動了我國國內并購市場，而且還引領中國企業在境外并購市場大顯身手，在我國汽車行業異軍突起的吉利收購沃爾沃就是一個典型例子。但是，對我國大多數企業而言，境外并購畢竟還有一個熟識過程，隱含著諸多風險。從并購戰略確定到并購對象選擇，從并購談判到并購對價的確定，從并購交易達成到被并購方的法人治理，再到與被并購方經營、管理、人力資源乃至文化的融合……都對優化內部控制流程和提升風險管控水平提出了嚴峻挑戰。此外，隨著后危機時期我國經濟進一步對外開放，越來越多的企業將赴境外資本市場融資，一定程度上形成“倒逼”機制，要求我們的企業進一步強化風險管控、健全內控機制。當此之時，發布企業內部控制配套指引，針對企業可能遇到的上述風險，從多個角度、以多種方式明確提出應對之策，將可以為我國企業成功開展境外并購、廣泛深入參與國際經濟競爭提供有力保障。

　　第四，有利于維護經濟金融穩定和社會公眾合法權益。

　　企業是金融市場的重要參與者，肩負著維護市場經濟秩序和公眾利益的重要責任。歷史和本次國際金融危機一再表明，企業守信并穩健經營，投資者就充滿信心，金融市場就風和日麗；反之，投資者就心有余悸，金融市場就人氣凋敝。回望過去，“百年老店”巴林銀行由于交易員里森私自操控交易期指造成巨額虧損而轟然倒閉，我國上世紀90年代初發展國債期貨也因風險控制不當而出現重大風險；審視當前，日本豐田汽車召回案、美國高盛公司涉嫌欺詐案、印度軟件外包巨頭薩蒂揚電腦服務公司操縱賬戶虛夸利潤案，以及我國極少數基金公司出現的“老鼠倉”事件，都對強化風險控制作了生動注解。這不僅讓我們企業更深刻地領悟到健全的內部控制機制對于防范內外部風險、維護自身肌體健康的獨特作用；同時，也進一步提醒我們經濟金融監管部門，為了切實維護廣大投資者和社會公眾的合法權益，確保金融市場乃至整個市場經濟的健康發展，需要采取更加切實有效的措施，強化市場監管。內部控制配套指引的發布實施，不僅為后危機時期的金融監管提供了一個新的視角，同時也使監管內容和手段更為豐富，必將進一步提升監管效能，更好地保護社會公眾的合法權益。

　　抓緊抓好內控指引的貫徹實施

　　抓緊抓好內控指引的貫徹實施，使之真正成為中國企業經營管理再上新臺階的助推器，真正成為促進我國經濟發展方式轉變的好幫手。

　　天下大事，必作于細。我們既要充分認識到貫徹落實企業內部控制規范體系的必要性和迫切性，也應清醒地意識到推進企業內部控制規范實施的艱巨性和復雜性。我們要拿出比制定內控指引更大的勁頭，花費比制定內控指引更大的精力，抓緊抓好內控指引的貫徹實施，使之真正成為中國企業經營管理再上新臺階的助推器，真正成為促進我國經濟發展方式轉變的好幫手。當前和今后一個時期，要著力抓緊抓好以下幾方面的工作：第一，著力開展各種行之有效的宣傳。各有關單位應當以發布企業內部控制配套指引為契機，重視和加強內控宣傳。在宣傳對象上，既要注重向企業會計、內部審計和其他經營管理人員以及注冊會計 師的宣傳，更要注重向企業管理層以上人員的宣傳，還要注重向社會公眾和相關監管人員的宣傳。在宣傳方式上，既要注重拓寬宣傳渠道，有效利用國內外各相關主流媒體尤其是特別貼近資本市場的經濟類主流媒體，又要研究國內外不同受眾的特點，選擇不同的宣傳形式。在宣傳內容上，既要注重企業內部控制規范框架體系、重要內容和風險管控措施等內容的宣傳，同時還要結合正反兩方面的內控典型案例，加強對企業、會計師事務所等方面的正確引導。要通過立體、持續的內部控制宣傳，在全社會營造一種注重風險防范、強化責任意識、崇尚誠實守信、積極履行社會責任的內控文化，為全面貫徹實施企業內部控制規范體系奠定良好的環境基礎。

　　第二，著力實施全方位的內控規范培訓。強化培訓是確保企業內部控制規范有效實施的關鍵環節。凡事預則立，不預則廢。自2010年下半年起，財政部將會同有關部門統籌規劃，通盤考慮，確保培訓工作富有成效。培訓方案要盡可能具體細致，并依培訓對象不同而有所調整。培訓范圍要力爭做到“全覆蓋”，既包括上市公司又涉及非上市企業；既涉及企業高管層又面向相關操作人員；既面向注冊會計師又涵括相關政府部門監管人員，以及高等院校相關人員。

　　培訓教材要統一，培訓案例要有實務指導性。培訓工作要常抓不懈，在總結經驗基礎上形成制度，將內控規范培訓納入會計等專業人員的評價和后續教育內容。

　　第三，著力做好企業內部控制規范體系實施前的準備。
確保《企業內部控制基本規范》和配套指引順利實施，需要做大量的準備工作。一是，財政部等部門將仔細梳理現行法規、規則與內控規范之間的差異或沖突，作出相應修訂或調整。二是，財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會及國資委等部門將繼續發揚合作精神，建立企業內部控制規范體系實施協調機制，及時解決內控規范實施進程中遇到的問題；同時，要寓監管于服務之中，注重提高內部控制實施監管的效能。三是，各上市公司和有關企業要注重強化單位負責人內部控制責任主體意識，成立或指定專門工作機構，健全風險評估機制，梳理風險管控流程，完善各項經營管理制度，優化內部信息系統，建立內控責任與員工績效考評相掛鉤的機制，為有效執行企業內部控制規范體系做好基礎準備。四是，所有具有證券、期貨業務資格的會計師事務所及其他大中型會計師事務所，既要看到實施企業內部控制規范所帶來的業務增長，還應意識到內部控制審計對專業人員素質、審計方法、審計質量標準、審計獨立性等提出的嚴格要求，更應認識到審計責任之重大，全方面做好應對準備。

　　第四，著力推進企業內部控制規范國際交流與合作。金融穩定理事會等國際組織在反思本次國際金融危機教訓時強調，健全而有效的內部控制對于防范和化解金融風險具有重要作用。后危機時期，國際主要資本市場紛紛采用改進的公司治理、風險管理和內部控制規范，對上市公司風險管理政策和風險管控現狀提出了更為嚴格的披露要求。

　　我們要在抓好內部控制規范宣傳、培訓和組織實施的基礎上，采取各種有效方式，密切與其他國家或地區內部控制規范制定組織、資本市場監管機構的交流與合作，抓住有利時機，利用各種機會，爭取在公司內部控制建設所依據的規范、注冊會計師開展內部控制審計所遵循的準則及注冊會計師相關業務監管要求等方面，建立互認機制，切實降低中國企業境外融資成本。

　　我想特別強調的是：中國古代曾經有過燦爛的內部控制文明。美國會計史學家邁克爾?查特菲爾德在作了詳實論證后指出：“在內部控制、預算和審計程序等方面，周代在古代世界是無與倫比的。”我們要牢牢抓住當今世界經濟大變革的重要機遇期，順時而動，以發布內部控制配套指引、實施企業內部控制規范體系為新起點、新契機，創造出無愧于前人、無愧于時代的內部控制建設新成就！打造中國內部控制新品牌，譜寫內部控制新篇章！

　　健全中國會計體系

　　財政部將繼續堅定不移地走會計服務經濟社會發展的道路，全面推進各項會計事業。

　　內部控制配套指引的隆重發布，為中國會計改革與發展事業又增添了濃墨重彩的一筆！財政部將繼續堅定不移地走會計服務經濟社會發展的道路，全面推進各項會計事業。我們規劃，到2020年，要健全適應社會主義市場經濟體制和經濟全球化發展要求，內容更加豐富、重點更加突出、作用發揮更加有效、國際影響更加卓著的中國會計體系。主要包括：健全以間接管理為主，經濟、法律和行政手段并用，有利于發揮會計職能作用，有利于改善和加強宏觀調控，有利于充分發揮地方、部門、基層單位和會計人員積極性和創造性的會計管理體系；健全與國際慣例持續趨同并與主要市場經濟國家和經濟體等效，實現會計、審計、內控、監督、評價緊密聯動、互相支撐，具有中國特色、能夠產生較好較大國際影響力的會計、審計、內控和會計信息化標準體系；健全與現代企業管理和實施國際化戰略相適應，滿足不同服務對象需要、國內外不同市場需要，能夠提供多層次、全方位、精細化、高端化、信息化、網絡化服務的會計審計服務體系；健全能夠較好滿足國家宏觀調控、市場調節、企業和投資者需要，充分及時反映企業運行狀況、資本市場變化和宏觀經濟走勢并能與世界市場情況作對比分析的會計信息和指標體系；健全能夠全面提升會計隊伍業務素質和誠信水平，會計基礎教育和職業繼續教育相結合、具有國際水平并融入國際的會計人才培養、選拔和評價體系；健全既具中國特色又有國際影響、對會計教育和會計實務具有先導作用的會計理論方法體系。在此基礎上，再經過一段時間的持續努力，讓中國會計在世界會計舞臺上發揮更大作用。

　　為促進實現上述目標，近期財政部將和兄弟部門一道著力抓好四件開拓性的工作：一是抓緊制定發布基于企業會計準則的XBRL通用分類標準，著力推進我國會計信息化建設；二是全面貫徹國辦56號文件精神，以奮力拓展會計師事務所執業領域和構建注冊會計師行業合理布局為重點，著力培育打造一批具有世界水平的會計師事務所；三是研究推出中國會計指數，著力通過企業綜合會計指數及時、形象、有效、科學反映宏觀經濟運行情況；四是充分利用已有的平臺，著力開展中國會計審計準則、內控規范、監管規則、會計人才評價、會計信息化標準等系統間各元素的聯動研究，形成更加科學、有效服務經濟社會發展的大會計系統。

　　我們深知，前進的道路不會是一片坦途！艱辛成就偉業，奮斗創造輝煌。只要我們不斷解放思想，抓戰略、抓規劃、抓推動、抓協調、抓配合，一件事一件事抓、一步一步抓、一層一層抓、一個系統一個系統抓，信守不拋棄、不放棄的精神，保持不達目的不罷休的斗志，就一定能夠越過一嶺又一峰、闖過一關又一坎，就一定能克服前進道路的各種困難，更好地促進會計服務經濟社會發展，并將事業推向一個又一個新的發展高度。