2011年3月《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（以下簡稱《意見》）的發布，意味著我國分類推進事業單位改革正式開啟進程。事業單位改革的一個重要方面，就在于如何妥善解決事業單位的經費保障問題。對此，《意見》指出，要“改革和完善財政支持方式”，即“按照國家政策和以事定費的原則，結合不同事業單位的具體特點和財力，對不同類型事業單位實行不同的財政支持辦法，合理制定標準，實行動態調整，健全監管制度，充分發揮財政資金的效用。對公益一類，根據正常業務需要，財政給予經費保障；對公益二類，根據財務收支狀況，財政給予經費補助，并通過政府購買服務等方式予以支持”。可見，在事業單位經費保障方面，《意見》主要對從事公益服務的事業單位的經費保障做出了明確部署。

事業單位人員經費發放過多

但在實際操作中，事業單位在經費保障方面卻存在著許多問題。審計署在往年的審計報告中，就事業單位經費保障方面屢次反映相關問題，包括事業單位基本支出擠占項目支出、事業單位濫發津貼補貼等方面。閱讀審計署以往審計報告的事業單位經費保障相關內容，我們往往會得出的一個直觀印象是：事業單位在經費保障方面存在的問題，主要是人員相關經費發放過多。

審計署在2016年審計報告中，再次對事業單位基本支出擠占項目支出、人員經費擠占公用經費這一類的現象進行了反映。但不同的是，此次審計報告反映這類問題的角度和側重點較之以往發生了很大變化。以往，對事業單位人員經費相關的這一類現象，審計報告是從基本支出擠占項目支出、人員經費擠占公用經費角度來反映。今年的審計報告指出，有的事業單位人員經費支出能超過財政撥款的好幾倍，但同時指出，問題產生的根源在于事業單位的預算保障辦法不明確，沒有及時提高相應標準，沒有做到應保盡保，所以才產生基本支出擠占項目支出這樣的問題。可見，今年的審計工作報告更多是從制度層面而不是僅從現象本身來反映問題。

人員經費問題具有制度原因

根據審計報告反映的內容，我們可以分析得知，事業單位人員在經費方面存在的諸如擠占等問題是客觀存在且長期頻發的，但是其產生根源卻并不完全在這些事業單位本身，驅動這些事業單位違規操作的也并非完全是超出限度的利益。很大程度上，事業單位人員經費問題頻發的根源之一在于制度層面，即許多事業單位人員經費保障不夠，就是人頭費保障不到位。由此導致這些事業單位只能或者依靠銷售收入，或者依靠其他自籌來保障人員經費的發放；沒有自籌能力或自籌部分不足以彌補人員經費缺口的，那就只好依靠擠占項目支出來發工資。例如，按照有關專家的估算，一些事業單位的人員經費只能保障本單位人員經費發放7至8個月，剩下的近4個月的人員經費多數就只有通過基本支出擠占項目支出的形式來予以保障。

解決問題需從兩方面入手

可見，對審計報告反映的事業單位人員經費保障的相關問題，需要從兩個方面進行把握。

一方面，對這類問題，尤其是事業單位基本支出擠占項目支出的問題，應該區別對待。改革后事業單位的經費保障，要么是財政予以保障或補助，要么就是自理。現在由于改革尚未明確到位，有一些事業單位已經確定是經費自理的，但是財政對其提供了補助。這種情況就屬于不符合事業單位改革的基本方向，不應保的超出標準很多，應當予以矯正。但是，也有一些明確是財政應該保障或補助的事業單位，而財政對其的保障和補助不足。這種情況就屬于符合事業單位改革的基本方向，應保未盡保，需要考慮如何解決，做到應保盡保。

另一方面，應當加快推進事業單位改革的進程，進一步完善事業單位改革。應該說，目前事業單位改革在某些方面有停滯，人員經費保障就是其中比較突出的一個方面。按照《意見》，“對不同類型事業單位實行不同的財政支持辦法，合理制定標準，實行動態調整”，但是實際操作中，支付標準不公開、不透明，也沒有一個動態調整過程。事業單位大多在觀望，等著下一步改革的具體措施出來；而在此期間，許多事業單位按照歷史標準支付人員經費，早已有缺口，難以保障。因此，只有繼續推進改革，才能進一步完善。

總的來看，2016年度審計工作報告對事業單位預算保障問題反映的變化，體現了審計署對審計中發現問題，從原來的偏向于從現象表面去理解和把握，轉變為現在偏向于從制度層面去理解和把握，折射出國家審計從微觀到宏觀的提升。基于審計工作報告反映的內容，可以提煉出事業單位人員經費保障方面下一步改革的重點，即人員經費保障問題的根源主要在于預算保障辦法不明確、不完善，因此應當盡快出臺事業單位人員經費保障辦法等相關文件，以明確相應的支付標準、動態調整機制等，落實財政保障，做到應保盡保。

（作者單位：中國社科院財經戰略研究院、國家審計署財政審計司）