改變目前僅依靠發票管理新系統這種單軌方式，在拓展、升級、完善增值稅發票管理新系統申報、抵扣比對功能的同時，強化對交易的真實性要求。建立增值稅發票管理的“一票一單”法律制度。

　　近年來，虛開增值稅發票的違法態勢在擴大、蔓延，動輒上億元的虛開金額稅額令人觸目驚心，團伙化、網絡化、虛擬化的犯罪手段讓人眼花繚亂，虛構的經營業務錯綜復雜。稅務稽查部門依法重拳出擊，一系列涉票重案要案水落石出。營改增后，應稅服務的經營模式比貨物交易方式更加多樣、復雜，應稅服務的增值稅發票管理面臨更嚴峻的挑戰。國家稅務總局提出了要防范增值稅發票管理的系統性風險，這是將增值稅發票管理提到了前所未有的高度。

　　歷程回顧
　　自金稅工程實施以來，增值稅發票管理走過了一段不平凡的路。特別是增值稅專用發票管理，對保障稅收收入、維護稅收征管秩序功不可沒。

　　從單機版開票、加密到稽核比對，開創了發票由機器管理的先河，逐步減少或杜絕了發票“大頭小尾”“陰陽票”現象;從認證、報稅到申報抵扣“一窗式”比對，拉開了信息管稅的序幕，保障了增值稅鏈條環環抵扣的實施，最大限度減少逃稅現象;從增值稅專用發票、普通發票、貨運發票等的稅控管理到營改增后一體化發票管理新系統上線，邁開了整合發票管理資源的步伐，向著增值稅發票管理多功能、全覆蓋、網絡電子化的目標又前進了一步;從發票稅控信息的網絡傳輸共享到電子底賬的大數據平臺建立，開啟了“互聯網+”的發票云管理，對發票信息實施24小時監控并實現預警分析;從金稅卡、IC卡的“兩卡”辦稅到遠程抄報、取消增值稅發票掃描認證，開通了發票管理的高速綠色通道，極大地方便了納稅人高效快捷辦稅;從比對不符、失控等發票信息的監控到稽查的協查互聯跟蹤，讓不法分子無處遁身。

　　增值稅發票管理的每一次變革、每一回升級，既完善了功能，解決管理中的實際問題，又適應了經濟發展的規律與趨勢，與時俱進，但增值稅發票管理的征程仍然任重道遠。

　　現狀分析
　　從增值稅發票管理的發展階段來看，發票管理系統的先進性、功能的強大、效果的顯著已毋庸置疑，但虛開發票等違法現象還是難以杜絕。究其原因，筆者認為，主要包括以下幾個方面：

　　一是“見票即抵稅”模式產生的偏差。發票本質上是交易信息的載體，客觀真實反映交易相關信息。從稅收角度而言，對發票的管理，同時承載著對交易與納稅義務的管理。從目前發票管理現狀來看，發票管理系統更多的是承擔著發票票面信息的管理，即票面信息的一致性。只要增值稅發票票面信息比對認證通過就能抵扣，這種單方面的“見票即抵稅”模式與交易一致性發生了偏差，兩者脫離。比如發生發票信息記載為A，實際交易卻不是A或者干脆沒有真實交易的虛開情形也可通過認證抵扣就不足為怪了。營改增后，應稅服務的增值稅發票即使認證通過，但承載的內容不同，能否抵扣的情形更復雜，需要區別對待，很難從票面信息來判斷。如同樣是住宿費發票，屬交際應酬的，則不可抵扣，屬公務性質的，則可抵扣。

　　二是征納雙方的舉證責任錯位。在查處虛開發票等違法案件中，常有納稅人將所有交易的行為推至業務員所為，以業務員離職聯系不上、交易情況不清楚或資料丟失為借口，將責任推得一干二凈。在查處開具、接受增值稅發票案件中，征納雙方到底各自承擔什么樣的舉證責任?

　　三是制度設計的有效性不足。增值稅的抵扣鏈還不能全覆蓋，營改增后，這種趨勢還會進一步擴大，如生活服務業中的農產品抵扣等。兼營應稅服務抵扣存在差異，營改增后有兼營不同應稅服務項目，有的可抵扣，有的不可抵扣，如酒店業中開具的餐飲和會議費項目，會對購買服務方產生抵扣差異，存在利益驅動。“富余票”現象會更普遍，營改增后，客觀上存在著簡易計稅與一般計稅方式并存、差額征稅的過渡、兼營項目抵扣差異等不同制度設計，會導致更多“富余票”現象。

　　方向選擇
　　營改增后如何進一步加強增值稅發票管理，為稅制改革保駕護航，同時防范增值稅發票管理的系統性風險，亟須明確。

　　一是由單軌制到雙管齊下模式選擇。改變目前僅依靠發票管理新系統這種單一的單軌方式，在拓展、升級、完善增值稅發票管理新系統申報、抵扣比對功能的同時，強化對交易的真實性要求，實現系統認證(與掃描認證相對應)比對、交易真實性雙重比對標準，只有兩者均符合的情況下才可申報抵扣，杜絕發票與實際交易“兩張皮”相背離現象。

　　二是風險責任選擇。建立增值稅發票管理的“一票一單”法律制度。對納稅人申報抵扣稅款的增值稅發票，需要提交反映交易真實的同期資料責任清單，并對清單所涉資料留存備查。從法律層面明確責任清單與增值稅發票的同等作用與責任。將同期資料責任清單留存備查與一般賬簿涉稅資料保管兩者區分開，未按規定留存備查同期資料責任清單或不實的，不得抵扣進項稅額，且按所涉抵扣稅額進行處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。在查處涉票案件時，納稅人對交易真實性承擔舉證責任。

　　三是完善抵扣稅款制度設計選擇。擴大農產品核定扣稅法范圍。特別是營改增后涉及農產品的服務行業，完善其相關核定指標、范圍，既方便征管，又能管好增值稅發票的使用。實現多種扣稅法并存。除目前使用的購進扣稅法、核定扣稅法外，增設分類扣稅法。分類扣稅僅針對那些有購進但基本沒有銷售的商貿企業進項稅額，根據實耗情況抵扣。分類扣稅法可在具備一定的法定情形下適用，并作為購進扣稅法的補充調整，非單獨使用。

　　四是監控與分析并重選擇。通過發票管理新系統，納稅人開具的每一張發票信息都會實時上傳稅務機關，形成強大的發票流大數據平臺。利用這樣的信息源，建立科學合理的分析預警指標，防范可能存在的發票違法風險。同時拓展完善開票系統中發票商品代碼這一功能，嘗試建立交易實物(包括服務)流向，使之標簽化、實例化，實現動態跟蹤管理。
　　作者單位：合肥市國稅局稽查局