為全面推進(jìn)行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)(以下簡稱《規(guī)范》)》的有關(guān)要求，財(cái)政部制定、發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度(試行)》(以下簡稱《管理制度》)和《關(guān)于開展2016年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的通知》(以下簡稱《通知》)，財(cái)政部會(huì)計(jì)司有關(guān)負(fù)責(zé)人就此回答了記者提問。

　　《管理制度》和《通知》制定和發(fā)布的背景是怎樣的?《管理制度》的主要內(nèi)容是什么?它們的制定和發(fā)布有什么意義和影響?2016年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的難度怎樣?對此，《財(cái)會(huì)信報(bào)》記者對相關(guān)材料進(jìn)行了梳理并采訪了業(yè)界專家。

　　經(jīng)多次調(diào)研完善《管理制度》和《通知》終發(fā)布
　　自財(cái)政部發(fā)布《規(guī)范》和《指導(dǎo)意見》以來，各行政事業(yè)單位積極開展內(nèi)部控制建設(shè)。2016年初，財(cái)政部會(huì)計(jì)司組織有關(guān)專家成立了“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告體系研究”課題組，啟動(dòng)了《管理制度》的研究制定工作。2016年上半年，該課題組多次召開研討會(huì)，初步明確了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的目的、總體要求、報(bào)告機(jī)制及形式等內(nèi)容。在調(diào)研階段，財(cái)政部通過向各地區(qū)、各部門發(fā)函，全面了解和掌握了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的進(jìn)展情況、有關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法、取得的階段性成效以及工作意見和建議等，為研究制定《管理制度》和開展年度內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。2016年6月，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》，對各級(jí)各類行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)情況進(jìn)行“摸底”測試，幫助各行政事業(yè)單位查找內(nèi)部控制基礎(chǔ)的不足之處和薄弱環(huán)節(jié)，通過“以評(píng)促建”的方式，推動(dòng)各行政事業(yè)單位有效開展內(nèi)部控制建立的實(shí)施工作，為年度內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

　　2016年下半年，財(cái)政部課題組組織召開了一系列專家研討會(huì)，針對《管理制度》以及行政事業(yè)單位如何開展內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作進(jìn)行了多次研討，重點(diǎn)對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的格式和內(nèi)容及模板進(jìn)行了討論和完善。在課題報(bào)告、調(diào)研測試和深入研討的基礎(chǔ)上，2016年12月，財(cái)政部會(huì)計(jì)司起草了《管理制度》和《通知》的征求意見稿，并向國家發(fā)改委、國務(wù)院國資委、國土資源部、環(huán)保部、交通運(yùn)輸部、商務(wù)部、審計(jì)署等部門征求了意見，同時(shí)向財(cái)政部內(nèi)10多個(gè)司局征求了意見。反饋意見總體上對《管理制度》和《通知》表示贊同，有關(guān)各方也針對征求意見稿中的具體內(nèi)容提出了一些具體意見和建議。2017年1月，在充分吸收和借鑒有關(guān)方面的意見和建議的基礎(chǔ)上，財(cái)政部會(huì)計(jì)司對《管理制度》和《通知》相關(guān)條款和內(nèi)容進(jìn)行了修改和完善，最終形成了《管理制度》和《通知》并正式發(fā)布。

　　《管理制度》和《通知》為內(nèi)控報(bào)告編報(bào)工作提供依據(jù)
　　《管理制度》成為行政事業(yè)單位開展2016年度內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的依據(jù)。《管理制度》共八章，二十九條。第一章為總則，主要包括《管理制度》制定的目的和依據(jù)、適用范圍、內(nèi)部控制報(bào)告的定義、內(nèi)部控制報(bào)告編制的原則、內(nèi)部控制報(bào)告的責(zé)任主體、內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的開展方式等內(nèi)容。第二章為內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的組織，主要明確了財(cái)政部、地方各級(jí)財(cái)政部門及各行政主管部門在分別組織實(shí)施全國、本地區(qū)、本部門單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作過程中的責(zé)任及主要職責(zé)。第三章為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的編制和報(bào)送，主要包括各行政事業(yè)單位編制內(nèi)部控制報(bào)告的工作要求、依據(jù)、審批過程及報(bào)送要求等內(nèi)容。第四章為部門行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的編制和報(bào)送，主要規(guī)定各行政主管部門匯總本部門所屬單位內(nèi)部控制報(bào)告的工作要求、依據(jù)，以及報(bào)送本部門內(nèi)部控制報(bào)告的要求等內(nèi)容。第五章為地區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的編制和報(bào)送，主要規(guī)定地方各級(jí)財(cái)政部門匯總本地區(qū)部門內(nèi)部控制報(bào)告和下級(jí)財(cái)政部門內(nèi)部控制報(bào)告的工作要求、依據(jù)，以及報(bào)送本地區(qū)內(nèi)部控制報(bào)告的要求和內(nèi)容。第六章為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的使用，主要是對各地區(qū)、各部門、各行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制報(bào)告的分析及分析結(jié)果使用方面作出規(guī)定。第七章是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的監(jiān)督檢查，主要包括行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告監(jiān)督檢查的總體要求、工作原則、工作方式、考核的落實(shí)、對違反規(guī)定的單位進(jìn)行責(zé)任追究和處罰處分等內(nèi)容。第八章為附則部分，主要明確了各地區(qū)、各部門可依據(jù)《管理制度》制定具體實(shí)施細(xì)則，以及《管理制度》的生效日期等內(nèi)容。

　　《通知》對2016年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作進(jìn)行指導(dǎo)，要求各地區(qū)、各部門、各行政事業(yè)單位啟動(dòng)2016年度內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作，明確了編報(bào)工作的任務(wù)和時(shí)限要求(詳細(xì)內(nèi)容參見本報(bào)上期A3)。《通知》還附發(fā)了《2016年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告》(以下簡稱《報(bào)告》)。

　　對于《報(bào)告》內(nèi)容，內(nèi)部控制研究專家高立法在接受《財(cái)會(huì)信報(bào)》記者采訪時(shí)表示，除了行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)控體系建設(shè)中發(fā)揮的作用以外，主要有三大部分值得關(guān)注，一是在預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理六項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)方面，考查在去年基礎(chǔ)上，2016年度又進(jìn)行了多少。總體上比去年要求得更具體、更實(shí)際，更有效地推進(jìn)了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制沿正確方向發(fā)展。二是關(guān)于權(quán)力運(yùn)行機(jī)制方面的執(zhí)行情況，《報(bào)告》提到分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、關(guān)鍵崗位輪崗、專項(xiàng)審計(jì)五個(gè)方面，這五個(gè)方面也是當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)存在的薄弱環(huán)節(jié)，也是內(nèi)控建設(shè)的重點(diǎn)。三是針對以上兩個(gè)內(nèi)容，《報(bào)告》關(guān)注了六項(xiàng)內(nèi)部控制管理制度的建立情況，內(nèi)容涉及內(nèi)部控制制度的相關(guān)制度、制定的政策依據(jù)和主要管控的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。這三大部分是針對目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的重點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)提出的，抓住了當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的熱點(diǎn)和發(fā)展方向。

　　內(nèi)部控制報(bào)告將逐漸升級(jí)
　　對于《管理制度》的出臺(tái)，高立法表示，在2016年財(cái)政部開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作之后，各行政事業(yè)單位沒有繼續(xù)推進(jìn)，《管理制度》的出臺(tái)，可以有效地推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作深入開展。《管理制度》要求行政事業(yè)單位在編制財(cái)務(wù)報(bào)告的同時(shí)編制內(nèi)部控制報(bào)告，明確了編制內(nèi)部控制報(bào)告的依據(jù)、形式和原則。

　　《報(bào)告》便于行政事業(yè)單位進(jìn)行操作。對此，高立法表示，《報(bào)告》發(fā)布后，一些行政事業(yè)單位按照《報(bào)告》要求進(jìn)行了填寫，總體反饋《報(bào)告》填寫的難度不大，只是《報(bào)告》最后的文字說明部分難度稍大。2016年的基礎(chǔ)評(píng)價(jià)工作為2016年度的內(nèi)部控制報(bào)告工作打下了基礎(chǔ)，只要此前認(rèn)真進(jìn)行“摸底”調(diào)查，按文件要求認(rèn)真填寫表格，《報(bào)告》填寫工作就能順利完成。

　　高立法表示，《管理制度》和《報(bào)告》的制定和發(fā)布有積極的意義和影響，但是《管理制度》和《報(bào)告》仍然存在缺陷。2015年，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)制度，通過日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督，檢查內(nèi)部控制實(shí)施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)內(nèi)部控制;通過自我評(píng)價(jià)，評(píng)估內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性，進(jìn)一步改進(jìn)和完善內(nèi)部控制。然而，這些內(nèi)容在《管理制度》和《報(bào)告》中沒有體現(xiàn)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題并沒有獲得關(guān)注。

　　當(dāng)前發(fā)布的《管理制度》還只是試行，仍會(huì)不斷完善，高立法表示，《管理制度》只是提到了編報(bào)原則、編報(bào)方法、編報(bào)時(shí)間等，但對于內(nèi)部控制報(bào)告的具體內(nèi)容，包括行政事業(yè)單位可能存在的問題等，卻沒有明確規(guī)定，應(yīng)逐步豐富和完善。

　　《報(bào)告》是在《管理制度》指導(dǎo)下制定的第一份《報(bào)告》，高立法認(rèn)為，目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作只是初步開展，不像企業(yè)和上市公司的內(nèi)部控制建設(shè)那樣已有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，它只是針對當(dāng)前存在的一系列問題提出的，只是一個(gè)暫時(shí)性的文件。它會(huì)隨著形勢的發(fā)展和內(nèi)部控制體系的不斷完善，針對不同時(shí)間、不同對象的具體狀況逐步升級(jí)。

　　2016年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的編報(bào)工作是一項(xiàng)創(chuàng)新，也是一個(gè)挑戰(zhàn)。對于《管理制度》和《通知》的實(shí)施，財(cái)政部要求，各地區(qū)、各部門、各單位要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制，強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，加大保障力度，加強(qiáng)內(nèi)部控制人才隊(duì)伍建設(shè)，積極做好內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)、審核、分析和使用等工作;還要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化對內(nèi)部控制重點(diǎn)、難點(diǎn)問題的分析及評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。同時(shí)，財(cái)政部要求各地區(qū)、各單位、各部門加強(qiáng)對本地區(qū)(部門)所屬單位內(nèi)部控制報(bào)告工作的監(jiān)督檢查，每年應(yīng)抽取一定比例的內(nèi)部控制報(bào)告，對報(bào)告內(nèi)容的真實(shí)性、完整性和規(guī)范性進(jìn)行檢查，推動(dòng)所屬單位做好內(nèi)部控制問題整改，逐步完善單位內(nèi)部控制建設(shè)工作。