定調(diào)未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化道路的《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》（下稱《規(guī)劃》）將于今年（2013）全國(guó)兩會(huì)前后對(duì)外頒布。目前《規(guī)劃》已經(jīng)編制完成并上報(bào)。

　　此《規(guī)劃》已經(jīng)醞釀一年之久，由國(guó)家發(fā)改委牽頭，包括國(guó)土資源部、住建部等在內(nèi)的10多個(gè)部委共同參與編制，與之相關(guān)的部委都曾就自己的議題展開調(diào)研并形成詳盡的報(bào)告，經(jīng)共同討論后納入總《規(guī)劃》。

　　城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最容易受傷害的是農(nóng)民權(quán)益，中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)該對(duì)忽視進(jìn)城農(nóng)民權(quán)益、制造“城市邊緣人”的做法說(shuō)不。

　　那么，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)該如何充分尊重和切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益？

　　與之相關(guān)的部委2012年年中調(diào)研了重慶、河南等多地，結(jié)合現(xiàn)階段農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的實(shí)際情況，在加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益方面共提出了相關(guān)意見。

　　一位參加了調(diào)研的知情人士透露，報(bào)告主要涉及：遷徙權(quán)、城鎮(zhèn)化帶來(lái)增值效益的分享權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、公民服務(wù)的平等相守權(quán)和民主管理的參與權(quán)等。

　　復(fù)雜的財(cái)產(chǎn)權(quán)

　　“當(dāng)前，城市規(guī)模快速擴(kuò)張，土地的城鎮(zhèn)化已明顯快于人口的城鎮(zhèn)化。”中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院葉劍平教授說(shuō)，現(xiàn)階段的城市發(fā)展多采用低密度、分散化“面狀擴(kuò)張”的方式，城市規(guī)模和占用土地面積迅速擴(kuò)大。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年至2010年全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張了60%多，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)速度，而同期人均建設(shè)用地133平方米，超過(guò)國(guó)家規(guī)定限額的30%。

　　“一些城市以‘加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程’為幌子，以建設(shè)工業(yè)園區(qū)為名，以獲取土地出讓收入及相關(guān)稅費(fèi)為目的，大搞擴(kuò)城、造城運(yùn)動(dòng)，粗放式占用大量土地，其危害比單宗違法用地事件更為惡劣。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)劉守英說(shuō)，一些外表光鮮亮麗的大城市是以犧牲農(nóng)民利益和靠行政手段突擊造成的，甚至不惜以犧牲部分社會(huì)成員利益、增大社會(huì)不平等程度為代價(jià)。

　　所以，新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移能否順利實(shí)現(xiàn)，很關(guān)鍵的一個(gè)問題是農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)如何處理？如果農(nóng)民在農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到有效的體現(xiàn)和保護(hù)，就將拖延農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。

　　農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)，即土地，包括農(nóng)村集體土地、林地、草地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村宅基地的使用權(quán)、個(gè)人的房屋所有權(quán)以及對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)和收益的分配權(quán)。

　　報(bào)告對(duì)農(nóng)民的這些財(cái)產(chǎn)類別在城鎮(zhèn)化過(guò)程中怎樣加以保護(hù)提出了相關(guān)意見，總的原則是可以讓農(nóng)民帶著這些權(quán)利進(jìn)城，也可以根據(jù)他們的意愿自主流轉(zhuǎn)或者處置這些財(cái)產(chǎn)權(quán)。

　　在目前這個(gè)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民的本人意愿，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回。要嚴(yán)格禁止各種以“土地整治”、“社區(qū)建設(shè)”等名義收回農(nóng)民承包地后將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)行為。

　　為了保護(hù)農(nóng)民對(duì)集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，除了明確農(nóng)民的主體地位，還要規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序。

　　土地權(quán)益市場(chǎng)化的改革千頭萬(wàn)緒，但首先應(yīng)從產(chǎn)權(quán)明晰開始。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證被認(rèn)為是圍繞保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益深化土地制度改革的基礎(chǔ)。“還要加快修改相關(guān)法律，允許農(nóng)村土地、農(nóng)民的房屋進(jìn)入市場(chǎng)交換。”上述報(bào)告知情人說(shuō)，“這些資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)流通，有利于建立生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)機(jī)制，將城市的生產(chǎn)要素引向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，有利于增加農(nóng)民收入，吸納市場(chǎng)流通中過(guò)多的貨幣，也減輕了通貨膨脹的壓力。”

　　現(xiàn)有的規(guī)定中，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，允許集體建設(shè)用地參與開發(fā)建設(shè)，集體建設(shè)用地可以租賃、參股等多種形式參與開發(fā)建設(shè)。

　　為了維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)益，這份報(bào)告建議立法明確規(guī)定，參與開發(fā)的集體建設(shè)用地，僅作為集體經(jīng)濟(jì)組織分紅的依據(jù)，不得在開發(fā)企業(yè)破產(chǎn)時(shí)用于清盤。

　　報(bào)告中還提出，要保護(hù)農(nóng)民對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的收益分配權(quán)，加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，以原集體經(jīng)濟(jì)組織為單位，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性凈資產(chǎn)進(jìn)行股份量化、集體土地收益權(quán)量化，將股權(quán)量化到集體經(jīng)濟(jì)組織成員個(gè)人。“在此基礎(chǔ)上，我們還提出將原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造成符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的股份合作經(jīng)濟(jì)組織——股份經(jīng)濟(jì)合作社。這樣農(nóng)民就可以根據(jù)所持股份參與收益分紅。”上述知情人說(shuō)，“但是這一條目前有一個(gè)制度上的障礙，就是一旦股份經(jīng)濟(jì)合作社參與的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)失敗，現(xiàn)行的法律下集體用地是不能用來(lái)清算和破產(chǎn)的。”

　　他說(shuō)：“土地問題錯(cuò)綜復(fù)雜，是新型城鎮(zhèn)化必須面對(duì)的核心問題。”

　　增值的分享權(quán)

　　不少專家呼吁，應(yīng)加快推進(jìn)中國(guó)土地制度改革，通過(guò)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)確定價(jià)格補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中利益分配關(guān)系的平衡。

　　如何讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土地增值效益，既是一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)問題，也統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展亟待突破的重大理論問題。“要解決這一問題，應(yīng)該從體制機(jī)制上構(gòu)建促進(jìn)城鄉(xiāng)資源平等交換、要素雙向流動(dòng)的交換通道。”上述知情人說(shuō)。

　　重慶和成都的地票交易制度是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)開展的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試點(diǎn)內(nèi)容。

　　所謂地票，就是把農(nóng)村閑置、廢棄的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，騰出的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以市場(chǎng)化方式公開交易，即形成地票，成為可在全市規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用的建設(shè)用地指標(biāo)。

　　三年過(guò)去，目前地票交易價(jià)格已達(dá)每畝17.8萬(wàn)元，農(nóng)戶復(fù)墾一畝宅基地最低可獲12萬(wàn)元的收益。自2008年12月重慶農(nóng)村土地交易所成立到2012年6月初，累計(jì)交易地票8.86萬(wàn)畝，籌集支農(nóng)資金175.4億元，辦理地票質(zhì)押貸款3400畝、4.5億元，已經(jīng)有5.58萬(wàn)畝地票落地使用。

　　報(bào)告中建議，為了充分最大限度地讓農(nóng)村、農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土地增值收益，每個(gè)省份均應(yīng)該建一個(gè)農(nóng)村土地交易所，開展地票交易，把城市資金引向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。

　　“當(dāng)然地票交易仍存在諸多問題，但是這是將農(nóng)民土地市場(chǎng)化，體現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值的一個(gè)較好機(jī)制，要在后續(xù)發(fā)展中不斷改進(jìn)。”上述知情人士還說(shuō)，“我們也需要其他制度的創(chuàng)新，讓土地繼續(xù)為失地農(nóng)民提供生存發(fā)展、增收致富的長(zhǎng)久支撐。新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)該用土地為農(nóng)民開啟一扇財(cái)富之門。”

　　關(guān)鍵的戶籍改革

　　“中國(guó)下一步的城鎮(zhèn)化絕對(duì)不能走以前城鎮(zhèn)化的老路，要解決農(nóng)民進(jìn)城問題，就要從‘物的城鎮(zhèn)化’轉(zhuǎn)移到‘人的城鎮(zhèn)化’，而‘物的城鎮(zhèn)化’一定要服務(wù)于‘人的城鎮(zhèn)化’。”上述知情人說(shuō)，“城鄉(xiāng)二元的戶籍制度是阻礙中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要障礙。”

　　2011年，國(guó)務(wù)院曾下發(fā)了關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的相關(guān)政策。“政策的重大突破是降低了戶口遷移門檻，居民在城鎮(zhèn)的落戶條件由過(guò)去的有合法住房?jī)?yōu)先改為有穩(wěn)定就業(yè)優(yōu)先，并將租賃房納入合法住房范圍。”

　　但是調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少地方仍然沿用了以有合法住房為農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶的前提條件，而且不包括租賃住房。而且，一些地方正在開展農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)，將農(nóng)村人口向新社區(qū)集中。

　　報(bào)告中提出，要尊重和保護(hù)農(nóng)民選擇合理遷徙的自主權(quán)，對(duì)于有意愿進(jìn)城的農(nóng)民，不能限制阻礙；也要尊重農(nóng)民選擇在農(nóng)村居住生活的權(quán)利，防止農(nóng)民“被進(jìn)城、被上樓”。

　　河南省政府發(fā)展研究中心主任王永蘇表示：“讓農(nóng)民變市民，就要讓進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民享受到同市民一樣的待遇，讓他們?cè)诔鞘杏蟹孔　⒂谢罡伞⒂袑W(xué)上、生病了有醫(yī)保、失業(yè)了有社保，這樣才會(huì)安居樂業(yè)。”

　　當(dāng)前，中國(guó)有不少地方的農(nóng)民工及其家屬，無(wú)論是在公共服務(wù)、社會(huì)保障還是在公民權(quán)利方面都存在嚴(yán)重缺失。中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室相關(guān)人士曾多次表示，如果以農(nóng)民工實(shí)際享受的待遇衡量，目前納入統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)居民中，至少有1/4的人口沒能充分享受市民待遇。

　　所以，報(bào)告中明確提出，現(xiàn)階段，讓轉(zhuǎn)移進(jìn)城落戶人口享受基本公共服務(wù)，要讓他們跟城市居民一樣，一步到位，一體化，完全市民化。城鎮(zhèn)政府出臺(tái)相關(guān)政策不要與戶口性質(zhì)掛鉤。

　　進(jìn)一步，還要充分尊重和切實(shí)保護(hù)轉(zhuǎn)移進(jìn)城農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)社區(qū)民主管理的參與權(quán)。