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養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌路徑不明 中央與地方博弈加劇

  根據(jù)“十二五”規(guī)劃的時(shí)間表,基礎(chǔ)養(yǎng)老金還有兩年半的時(shí)間就需實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。在真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌尚未做實(shí)的情況下,如此短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌考驗(yàn)著決策層的智慧。

  上周發(fā)布的2012年人力資源和社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)公報(bào)稱(chēng),全國(guó)31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已建立養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度,在此基礎(chǔ)上提出全國(guó)統(tǒng)籌看似是一個(gè)順理成章的選擇。

  但事實(shí)上,中國(guó)只有為數(shù)不多的幾個(gè)省份實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)養(yǎng)老金在省級(jí)的統(tǒng)收統(tǒng)支,絕大多數(shù)省份養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層級(jí)仍然停留在縣市一級(jí),全國(guó)統(tǒng)籌單位多達(dá)2000個(gè)。

  中央從1991年開(kāi)始要求加快提高統(tǒng)籌層次,22年過(guò)去,養(yǎng)老金仍然以縣、市統(tǒng)籌為主。據(jù)《第一財(cái)經(jīng)(微博)日?qǐng)?bào)》了解,基金結(jié)余省份的反對(duì)并非主因,最根本的原因在于上一級(jí)政府的推諉。

  中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認(rèn)為,統(tǒng)籌層次無(wú)法提高的阻力在于政府本身,上級(jí)政府在提升統(tǒng)籌層次這一問(wèn)題上的“葉公好龍”,導(dǎo)致社保碎片化制度不能根絕。

  中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍則認(rèn)為,全國(guó)統(tǒng)籌并非解決中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度種種沉疴的最佳路徑,全國(guó)統(tǒng)籌可以部分實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的再分配,但由此引發(fā)的中央省級(jí)政府的博弈以及“搭便車(chē)”所帶來(lái)效率和公平的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于統(tǒng)籌所得。

  “基本”與“基礎(chǔ)”的一字之差

  本報(bào)查閱近年來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)文件時(shí)發(fā)現(xiàn),政府在提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的表述上發(fā)生了細(xì)微的變化——從“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金”變?yōu)榱恕盎A(chǔ)養(yǎng)老金”。

  2010年通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中規(guī)定:“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌,其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。”之后,國(guó)家“十二五”規(guī)劃以及社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃表述變?yōu)椤皩?shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”。

  今年初的《關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見(jiàn)的通知》延用后一種提法,提出“十二五”期末實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。上個(gè)月國(guó)家發(fā)改委將“研究制定基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌方案”列為今年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)。

  本報(bào)采訪的社保專(zhuān)家均表示,基本養(yǎng)老金由單位繳納的統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個(gè)人繳納的個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金組成,這種統(tǒng)賬結(jié)合的制度是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的第一支柱。基礎(chǔ)養(yǎng)老金則是指統(tǒng)賬結(jié)合中的統(tǒng)籌部分,也就是單位繳納的20%。

  從《社會(huì)保險(xiǎn)法》到“十二五”規(guī)劃,提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次的范圍實(shí)際上是縮小了,按照現(xiàn)行制度,個(gè)人賬戶(hù)在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)將繼續(xù)留在地方管理。

  人社部并未向外公布這“一字之差”的原因。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院教授褚福靈認(rèn)為,個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金相當(dāng)于是個(gè)人的長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄,一旦基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌,提高個(gè)人賬戶(hù)統(tǒng)籌層次并不難。

  鄭秉文認(rèn)為,提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高統(tǒng)籌層次的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個(gè)人賬戶(hù),政府放棄容易做的而選擇難度大的,最可能的原因是中央和地方之間存在博弈。

  據(jù)本報(bào)了解,人社部一直都在考慮基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌,這也是平衡中央、地方養(yǎng)老責(zé)任的一個(gè)更加現(xiàn)實(shí)的選擇,即中央負(fù)責(zé)基礎(chǔ)養(yǎng)老金及待遇調(diào)整,地方負(fù)責(zé)個(gè)人賬戶(hù)。

  個(gè)人賬戶(hù)做實(shí)的歷史就是中央和省級(jí)政府博弈的歷史。據(jù)李珍介紹,做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的責(zé)任由中央和地方政府共同承擔(dān),地方財(cái)政的責(zé)任大于中央政府的責(zé)任。2008年之前,各省都積極做實(shí)爭(zhēng)取中央的轉(zhuǎn)移支付資金,2008年中央明確全國(guó)統(tǒng)籌的方向之后,沒(méi)有新的省市加入到做實(shí)試點(diǎn)中。

  這種博弈對(duì)于制度的傷害顯而易見(jiàn)。鄭秉文認(rèn)為,提高統(tǒng)籌層次的核心含義是要整合社保制度,如果將基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)分開(kāi),基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高到全國(guó)管理層次,賬戶(hù)基金留在地方政府,等于是分裂了統(tǒng)賬結(jié)合的制度。

  全國(guó)統(tǒng)籌路徑不明

  雖然人社部多次宣布各省份已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌,但學(xué)界對(duì)此并不認(rèn)可。

  2007年,原勞動(dòng)保障部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有關(guān)問(wèn)題的通知》,提出“統(tǒng)一制度政策、統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)和比例、統(tǒng)一待遇、統(tǒng)一基金管理、統(tǒng)一基金預(yù)算、統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)程”的六個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

  其中的核心是統(tǒng)一基金管理,真正意義的省級(jí)統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)省級(jí)的統(tǒng)收統(tǒng)支,通俗來(lái)說(shuō)就是錢(qián)都集中在省一級(jí)。但由于執(zhí)行難度較大,政策規(guī)定只要建立了省級(jí)調(diào)劑金制度就算建立省級(jí)統(tǒng)籌,養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金依然分散在市、縣一級(jí),與之前沒(méi)有根本差別。

  但即使是如此具有中國(guó)特色的“低標(biāo)準(zhǔn)”的省級(jí)統(tǒng)籌,也有很多省份沒(méi)有真正做到。去年國(guó)家審計(jì)署進(jìn)行了為期半年的全國(guó)范圍的社保審計(jì),結(jié)果顯示,截至2011年底,全國(guó)有17個(gè)省尚未完全達(dá)到省級(jí)統(tǒng)籌的“六統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)。

  基金結(jié)余省份的反對(duì)一直被認(rèn)為是省級(jí)統(tǒng)籌難以推行的阻力,理由是這些省份不愿意“以富濟(jì)貧”,但這并非根本原因。廣東省一位社會(huì)管理部門(mén)人士向本報(bào)記者說(shuō),他們不反對(duì)全國(guó)統(tǒng)籌,前提是將現(xiàn)有結(jié)余留在省內(nèi),新制度執(zhí)行后的基金再進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)籌。

  褚福林表示,由于全國(guó)統(tǒng)籌意味著養(yǎng)老責(zé)任的上移,沒(méi)有省份會(huì)反對(duì),而且養(yǎng)老金專(zhuān)款專(zhuān)用,這些結(jié)余省份即使有資金也不能用于平衡財(cái)政,對(duì)于他們這并非不可打破的利益。

  李珍表示,省級(jí)統(tǒng)籌進(jìn)展緩慢,并非省級(jí)政府和勞動(dòng)保障行政部門(mén)無(wú)能,而是因?yàn)樗麄冇^察到下級(jí)政府和部門(mén)與社會(huì)保障行政部門(mén)的博弈普遍存在。

  每個(gè)地方政府都希望本地企業(yè)的負(fù)擔(dān)輕以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng),減輕社保負(fù)擔(dān)也是招商引資的一個(gè)有利條件。但在財(cái)政分灶吃飯的前提下,統(tǒng)籌層次提高到哪一級(jí),哪一級(jí)政府實(shí)際就成為最終的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人。

  在縣市級(jí)統(tǒng)籌的情況,縣市級(jí)政府就是基金的負(fù)責(zé)人,他們必須發(fā)揮征繳的積極性以維護(hù)基金的平衡。一旦提升到省一級(jí),他們的積極性就會(huì)下降。鄭秉文認(rèn)為,正是基于這種考慮,省級(jí)政府寧可在資金流的收支核算與管理上,保持以縣市統(tǒng)籌為主的基本格局。

  鄭秉文說(shuō),如何實(shí)現(xiàn)真正省級(jí)統(tǒng)籌,則可能導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇,各地市在虛報(bào)退休人數(shù)的同時(shí)還會(huì)降低征繳積極性,基金面臨支出增多和收入下降的雙重風(fēng)險(xiǎn)。

  “在這種情況下一旦實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌,省級(jí)政府也必然要加入到博弈的大軍中來(lái),如何避免這種情況,現(xiàn)在并沒(méi)有找到一個(gè)好的方法。”李珍說(shuō)。

  褚福靈認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌至少要做到制度統(tǒng)一、管理統(tǒng)一、技術(shù)統(tǒng)一、基金運(yùn)轉(zhuǎn)統(tǒng)一,但現(xiàn)實(shí)中這四個(gè)條件都還沒(méi)有具備。

  鄭秉文也向本報(bào)記者坦承,如何實(shí)現(xiàn)真正的省級(jí)統(tǒng)籌或全國(guó)統(tǒng)籌這些目標(biāo),實(shí)踐中仍然無(wú)解。實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的關(guān)鍵是明確中央政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)上的事權(quán),中央政府應(yīng)該有這個(gè)擔(dān)當(dāng),否則提高統(tǒng)籌層次永遠(yuǎn)走不出“葉公好龍”的困境。

時(shí)間:2013-06-04  責(zé)任編輯:dyl19860117

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