在21世紀(jì)向農(nóng)民征地，卻按上世紀(jì)人民公社時(shí)代普遍實(shí)行的工分制計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這件顯得有些稀奇的事，發(fā)生在云南玉溪市江川縣路居鎮(zhèn)。

在當(dāng)?shù)氐膿嵯珊�畔，縣政府引進(jìn)了一個(gè)號(hào)稱“云南省迄今為止投資最大的高端旅游項(xiàng)目”——龍湖錦繡仙湖項(xiàng)目。仙湖錦繡項(xiàng)目工作人員用“五分之一個(gè)昆明城”來(lái)形容該項(xiàng)目占地之遼闊，“在20平方公里的土地上，您將能找到環(huán)境所允許的一些度假形式”。

這個(gè)計(jì)劃投資400多億元的龐大項(xiàng)目，僅一期用地就達(dá)到1781畝，征用土地主要集中在位于鯖魚灣的下壩村委會(huì)張營(yíng)村。而該村在分配給張營(yíng)村村民的征地補(bǔ)償款時(shí)，卻不是按通行的以征用土地產(chǎn)值計(jì)算被征地農(nóng)戶的補(bǔ)償額，而是按工分制，即是按1987年一戶村民在人民公社體制下的工作量計(jì)算今天給予該戶村民的征地補(bǔ)償費(fèi)用。

這一分配方案導(dǎo)致部分張營(yíng)村村民的激烈反彈，并在2011年和今年2月兩次引發(fā)群體事件和暴力沖突。因種種沖突，近兩年來(lái)，鯖魚灣的仙湖錦繡工地一直處于停工狀態(tài)，直到今年春節(jié)前才重新開工。

“近三年來(lái)因鯖魚灣征地的補(bǔ)償問(wèn)題產(chǎn)生的矛盾不斷，張營(yíng)村的地出了名的難征，這在鎮(zhèn)上已不是新聞。”6月7日，路居鎮(zhèn)當(dāng)?shù)匾恍┕賳T也對(duì)本報(bào)感嘆說(shuō)，“現(xiàn)在每天回鎮(zhèn)政府上班我都有點(diǎn)害怕。”

按工分算補(bǔ)償款

路居鎮(zhèn)下壩村委會(huì)張營(yíng)村村民張萬(wàn)軍（化名）清楚地記得，2010年深秋，他還沒(méi)來(lái)得及收他在鯖魚灣的田地里即將成熟的菜豌豆，一夜間，推土機(jī)將他的農(nóng)田推平。

鯖魚灣現(xiàn)在是龍湖仙湖錦繡項(xiàng)目的工地，推土機(jī)來(lái)來(lái)往往，異常忙碌。 “世界的湖，龍湖的岸”——宣傳資料如此描述這個(gè)旅游度假項(xiàng)目的未來(lái)遠(yuǎn)景。

按龍湖地產(chǎn)規(guī)劃，仙湖錦繡項(xiàng)目總投資450億元，分四期開發(fā)，一期擬建設(shè)2座五星級(jí)酒店、30萬(wàn)平方米商業(yè)街、3個(gè)國(guó)際度假社區(qū)、1個(gè)國(guó)際級(jí)養(yǎng)生醫(yī)院。

而據(jù)今年4月玉溪市政府公布的材料，仙湖錦繡項(xiàng)目規(guī)劃用地33555畝，計(jì)劃投資450億元，開發(fā)周期15年。第一期規(guī)劃用地302公頃。

如此廣闊的占地，征地工作量之巨可想而知。據(jù)2010年10月出臺(tái)的《江川縣“云南·仙湖錦繡”征（租）地工作方案》，該項(xiàng)目征地范圍涉及該縣2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個(gè)村委會(huì)16個(gè)村（組），而主要矛盾集中在路居鎮(zhèn)。“1781畝項(xiàng)目用地除了約100畝在江城鎮(zhèn)外，其余1600多畝都在我們路居鎮(zhèn)。”路居鎮(zhèn)一位負(fù)責(zé)張營(yíng)村征地工作的干部介紹說(shuō)，而一期最早開工的地塊，又主要是下壩村委會(huì)張營(yíng)村的土地。

要完成如此巨幅土地的征收，征地補(bǔ)償是焦點(diǎn)。

云南省土地管理?xiàng)l例對(duì)征用土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作了分類規(guī)定，包括規(guī)定征用菜地、水田按照該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的8-10倍補(bǔ)償，水澆地、園地、藕塘按照7-9倍補(bǔ)償?shù)取?/p>

作為對(duì)省里征地標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化，玉溪市政府出臺(tái)了玉政發(fā)[2009]176號(hào)文。這份文件規(guī)定，國(guó)家征收集體農(nóng)用地和未利用地時(shí)的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為，水田每畝12萬(wàn)元、旱地（含果園）每畝6萬(wàn)元。

可是，當(dāng)利益分配的鏈條延伸到路居鎮(zhèn)一級(jí)時(shí)，圍繞土地補(bǔ)償款具體如何分配到村民手中，分歧和爭(zhēng)議開始發(fā)生。

在一則2010年11月3日公布于玉溪市江川縣路居鎮(zhèn)政府官網(wǎng)的《“云南江川仙湖錦繡”項(xiàng)目征（租）地費(fèi)分配指導(dǎo)意見》中，寫進(jìn)了按照工分來(lái)計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)用的方案。該方案提及： “涉及本組被征（租）土地的承包群眾，根據(jù)實(shí)際情況按1987年土地承包臺(tái)賬（工分）進(jìn)行分配。”

這樣做的一個(gè)歷史背景是，云南省解散人民公社，實(shí)施土地承包責(zé)任制改革較全國(guó)要晚，直至1987年才開始分田到戶。工分，則是當(dāng)年人民公社用作計(jì)算社員工作量和勞動(dòng)報(bào)酬的單位。據(jù)前述路居鎮(zhèn)負(fù)責(zé)張營(yíng)村征地工作的干部介紹，按1987年分田到戶時(shí)的土地承包政策，在1987年8月20日以前出生的村民都享有工分，比如10歲以下的工分是6分，10歲以上的工分為10分。

按照前述路居鎮(zhèn)征地干部的解釋，工分制方案在一個(gè)村民小組的操作模式為：第一部分是人頭費(fèi)，即套用玉政發(fā)[2009]176號(hào)文的規(guī)定，該村民小組土地的補(bǔ)償費(fèi)用的30%除以按照當(dāng)?shù)卣�策能享有土地分配的人頭數(shù)后所得費(fèi)用；第二部分為土地費(fèi)，即剩余的土地補(bǔ)償費(fèi)用的70%除以該村民小組的總工分?jǐn)?shù)，每戶再按所持有工分?jǐn)?shù)相乘所得費(fèi)用。

當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府熟悉該村征地情況的干部舉例說(shuō)，假設(shè)被征地的一個(gè)村民小組有100畝水田、700位具備領(lǐng)取土地補(bǔ)償款資質(zhì)的村民，其中350人擁有1987年土地承包時(shí)分到的共5000個(gè)工分，那么具體操作方法是，按玉政發(fā)[2009]176號(hào)文，該村民小組共獲1200萬(wàn)元的土地補(bǔ)償款，該款項(xiàng)分為兩部分折算：其一人頭費(fèi)，為700位村民共享，不管有地?zé)o地，只要符合政策，均有人頭費(fèi)，這樣每位村民領(lǐng)取的人頭費(fèi)占土地補(bǔ)償總款項(xiàng)的30%，共計(jì)360萬(wàn)元，按人數(shù)均分約為每人5143元；其二為土地款，僅為有工分有土地的村民所有，這部分占土地補(bǔ)償總款項(xiàng)的70%，共計(jì)840萬(wàn)元，除以村民小組工分總數(shù)，約合每個(gè)工分1680元，各戶按持有工分?jǐn)?shù)享有此部分所得。

以張營(yíng)村一戶村民為例，他只知他家6口人共52個(gè)工分，1987年分田時(shí)并未用皮尺丈量過(guò)土地面積，他估算他家約有7畝地，包含2畝水田、4畝旱地及不到1畝的山田，而今他們拿到的土地補(bǔ)償款項(xiàng)為30萬(wàn)元左右。

兩次村莊風(fēng)暴

這一“工分制”分配方案引起了張營(yíng)村部分村民的不滿。

張營(yíng)村的多位村民向本報(bào)記者反映他們的質(zhì)疑：“為什么不直接依照玉溪市每畝補(bǔ)償?shù)恼�策�?lái)執(zhí)行，按每戶村民被征用的實(shí)際土地面積分配補(bǔ)償款，卻沿用26年前人民公社時(shí)代的工分制來(lái)分配？”

“將近30年前人民公社時(shí)代的工分制，跟現(xiàn)在土地的實(shí)際情況相當(dāng)不符。”張萬(wàn)軍說(shuō)，工分是按照人頭、勞動(dòng)力來(lái)折算的，根本不能反映實(shí)際的土地面積和土地價(jià)值。”

村民們反映，張營(yíng)村1987年分田到戶，農(nóng)民們只知道自己的工分是多少，而對(duì)自家分到的實(shí)際土地面積是多少，并沒(méi)有精確丈量，只有大致的概念。當(dāng)時(shí)村里為了少繳公糧，上報(bào)的臺(tái)賬面積一般要小于各戶實(shí)際分到的土地面積。在征地前，這不是個(gè)問(wèn)題，而到了今天按工分計(jì)算和分配征地補(bǔ)償款時(shí)，矛盾就爆發(fā)了。

“聽說(shuō)2010年征地開始時(shí)，政府派人來(lái)量過(guò)村里的土地面積，但數(shù)據(jù)沒(méi)有公布，具體是多少，我們到現(xiàn)在也不知道。”張營(yíng)村的多位村民表示。

知名的三農(nóng)問(wèn)題觀察人士曹景清也認(rèn)為，在丘陵山區(qū)，農(nóng)民的實(shí)際耕地畝數(shù)超過(guò)納稅畝數(shù)是很普遍的現(xiàn)象，而在一些地方，落實(shí)到農(nóng)民頭上的土地補(bǔ)償款項(xiàng)是按照其納稅畝數(shù)而非實(shí)際畝數(shù)來(lái)計(jì)算的，中間部分就可能被鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部截留。

帶著種種疑慮和不滿，村民們多次以上訪形式向路居鎮(zhèn)、江川縣政府表達(dá)對(duì)按工分制分配土地補(bǔ)償款的反對(duì)意見，但無(wú)果。

此后，矛盾趨于激化。在2011年，因上述按工分折算征地補(bǔ)償受到抵制，在鯖魚灣被征用土地附近的農(nóng)田里，一批身著迷彩服的人曾與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民發(fā)生肢體沖突。“當(dāng)時(shí)他們打傷了十幾個(gè)村民，砸了農(nóng)民的9輛摩托車。”一位張營(yíng)村村民回憶說(shuō)。

張萬(wàn)軍也記得，2011年那次沖突后，江川縣公安局的警察到了張營(yíng)村，包括他在內(nèi)的三分之二的成年人被叫進(jìn)該縣公安局做筆錄。

到了今年2月，沖突再次爆發(fā)。張營(yíng)村村民張建軍稱，最緊張時(shí)，在鯖魚灣附近曾駐扎上千警力。警察一度直接駐進(jìn)村里，并帶走了四五十個(gè)村民，目前仍有約七八人以涉嫌聚眾擾亂社會(huì)秩序罪被羈押在江川縣看守所。

路居鎮(zhèn)的一位干部也證實(shí)這場(chǎng)沖突的存在，但稱當(dāng)時(shí)只出動(dòng)了數(shù)百名警力。“沖突主要是由一些利益受損嚴(yán)重的村民挑動(dòng)的。當(dāng)時(shí)我親眼目睹有幾位村民在鎮(zhèn)政府毆打兩名民警，把警察打得住了醫(yī)院。”這位干部說(shuō)，“直到現(xiàn)在回鎮(zhèn)政府上班我還有點(diǎn)害怕。”

“起點(diǎn)公平”之難

6月7日，就張營(yíng)村部分村民所反映的對(duì)工分制分配補(bǔ)償款的異議，路居鎮(zhèn)一位負(fù)責(zé)張營(yíng)村征地工作的官員向本報(bào)記者作了詳細(xì)回應(yīng)。

這位官員表示，路居鎮(zhèn)的這一工分制分配指導(dǎo)意見與玉溪市的土地補(bǔ)償政策并不矛盾，“土地征用的費(fèi)用拿到之后怎么分配？這一層面主要由村組進(jìn)行操作，但村民們往往這方面的決策素質(zhì)不那么高，所以縣里和鎮(zhèn)里就制定了一些指導(dǎo)意見，再放到群眾中進(jìn)行表決通過(guò)，當(dāng)時(shí)他們也同意了的。”

為什么采用工分制分配方案，而不是直接套用玉溪市按土地面積補(bǔ)償?shù)恼�策？這位官員解釋說(shuō)，這主要是考慮到張營(yíng)村的特殊情況，因?yàn)樵?987年8月20日之后出生的張營(yíng)村村民與此時(shí)段后嫁入征地村落的女性，都沒(méi)有工分也沒(méi)有田地，而這部人在張營(yíng)村所占的比例很大——在張營(yíng)村被征地的約2200名村民中占到了51.7%。

“這種情況下，如果搞一刀切，直接套用市里按畝計(jì)算補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)分配補(bǔ)償款，就會(huì)造成了嚴(yán)重的不公平，一方面過(guò)半數(shù)村民拿不到一分錢，另一方面有些違規(guī)亂開荒亂開墾占了不少地的人卻能拿到幾百萬(wàn)的補(bǔ)償。所以我們覺(jué)得按工分來(lái)分配是經(jīng)過(guò)反復(fù)權(quán)衡的，是顧全大局，最大化地保障公平。” 上述路居鎮(zhèn)官員說(shuō)。

至于為何未公布各戶的土地實(shí)際面積，這位官員解釋稱，在征地時(shí)已委托有國(guó)家資質(zhì)的測(cè)繪機(jī)構(gòu)丈量了土地的實(shí)際面積，鑒于土地公示的面積是按片區(qū)的，農(nóng)民們其實(shí)可以依據(jù)公布的片區(qū)土地面積折算出自己所被征用的土地的大概面積。

該官員也承認(rèn)，工分制方案也并不完美，“比如同樣10個(gè)工分，可能一個(gè)農(nóng)民拿的好地是1畝，另一個(gè)農(nóng)民拿的不太好的地是1.5畝，這樣拿1.5畝地的農(nóng)民在面對(duì)征地補(bǔ)償時(shí)就有意見。這也可以理解。”

對(duì)路居鎮(zhèn)的征地風(fēng)波，中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃院院長(zhǎng)、三農(nóng)問(wèn)題專家李昌平向本報(bào)評(píng)價(jià)說(shuō)，鑒于中國(guó)現(xiàn)存的農(nóng)村“分田單干制”遺留了很多歷史問(wèn)題，路居鎮(zhèn)的做法是選擇回到“起點(diǎn)公平”模式，可以理解。

“但選擇起點(diǎn)公平，是不是就真正做到公平了呢？”李昌平反問(wèn)，近30年前實(shí)行的工分制原則，反映不出勞動(dòng)力和人口的變化，也并不能真正解決當(dāng)?shù)氐臎_突和矛盾。但按玉溪按畝計(jì)算補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)操作，又將使沒(méi)有享受到1987年分田政策的人再次被補(bǔ)償政策排除在外，也不公平。“這種兩難在中國(guó)的征地過(guò)程中普遍存在。”

（應(yīng)受訪者要求，本文涉及的村民張萬(wàn)軍、張建軍均使用化名）