當前，農村由“代耕”、“代種”等土地承包經營權流轉不規范行為引起的土地承包經營權糾紛案件呈多發態勢。此類案件牽涉面廣，社會影響大，政策性強，潛在的群訪、急訪、纏訪風險較大，成為了農村地區一個普遍存在的不穩定因素。

　　3月18日，泰州市姜堰區沈高鎮人民政府對檢察院根據一起“一畝六分地”抗訴案件作出的檢察建議作出積極回應，首次對39戶230余畝土地流轉規范登記工作，對農村集體土地承包經營情況摸底調查，特別是嚴格區分“土地承包經營權人”和“實際耕種人”關系，為全面推進農村土地承包經營權確權登記工作打好基礎。姜堰區委常委、政法委書記張士林表示，這項工作將實現農戶家庭成員界定、位置界定、面積界定、用地性質界定“四個清楚”，讓農民放心流轉土地。將大力推動建立農村產權交易中心，構建區鎮村三級土地流轉服務網絡。

　　抗訴案件給農民要回代耕土地

　　1998年，原姜堰市（姜堰區前身）官莊鎮東華村實施土地二輪承包，村民吳長山一家承包了村5.1畝土地并取得土地承包經營權證書。后由于鄉鎮合并，東華村并入沈高鎮華揚村。

　　2003年吳長山去世后，其子吳愛鳳外出打工，并將其中1.6畝土地交吳茂榮耕種，雙方未訂立書面協議。2005年江蘇省開始免征農業稅，并對種地農民給予補貼，同年6月，沈高鎮對農戶實際耕種田畝數進行核查，以戶為單位制作《農戶土地承包基本情況表》以便發放補貼，核查中，將上述1.6畝土地登記在吳茂榮的名下。

　　2010年11月，吳愛鳳向法院提起訴訟，請求判令吳茂榮返還其代為耕種的1.6土地。可一審、二審法院均認為，雙方雖然沒有簽訂轉讓承包經營權書面協議，根據2005年沈高鎮《農戶土地承包基本情況表》，爭議土地已登記在吳茂榮名下，登記時，吳愛鳳并沒有未提出異議，故認定雙方當事人承包經營權轉讓成立并生效，駁回了吳愛鳳的訴訟請求。

　　2013年6月，吳愛鳳向泰州市姜堰區檢察院申訴，檢察院認為，《中華人民共和國農村土地承包法》規定：“土地承包經營權流轉，應當遵循平等協商、自愿、有償的原則……采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，雙方當事人應當簽訂書面合同，采取轉讓方式流轉的應當經發包方同意”，本案中，吳茂榮與吳愛鳳之間既沒有簽訂書面轉讓合同，也沒有支付過轉讓對價，故依法不能認定爭議土地的承包經營權發生過轉讓。

　　此外，農村土地承包法第三十八條還規定，“土地承包經營權采取互換、轉讓方式流轉，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請登記”，由此可見，辦理土地承包經營權流轉登記部門是縣級以上人民政府，沈高鎮人民政府并無登記的職能，其《農戶土地承包基本情況表》所載內容既不能產生土地承包經營權轉移登記的法律效果，也不能證明雙方當事人對轉讓土地達成合意，故原審判決認定的事實缺乏證據證實，判決不當。經該院提請上級檢察機關抗訴，2013年12月，泰州市中級人民法院再審判令吳茂榮返還代耕土地1.6畝給吳愛鳳，當年底該案執行完畢。

　　據了解，土地承包經營權流轉不規范的情況在農村普遍存在，僅以姜堰區沈高鎮為例，在走訪調查中發現：這種未辦理土地承包經營權流轉登記的“代耕”現象涉及多達50余戶。“限于法律意識的淡薄，土地承包流轉不規范的危害還沒有被充分認識。對于農民來說，土地是“命根子”，對于社會來說，它維系著農村的穩定”。承辦檢察官陳莉介紹說，2013年12月，姜堰區檢察院向沈高鎮人民政府、華揚村村委會發出檢察建議，建議對此類情況進行全面調查，完善土地承包合同手續，積極做好矛盾調處工作，消除糾紛隱患。目前，沈高鎮已經做好39戶230余畝土地流轉規范登記工作。

　　代耕代種普遍存在糾紛持續增多

　　記者采訪發現，土地“代耕”、“代種”情況在農村普遍存在，涉及人數眾多，范圍較廣，且通常發生在同村鄉里或本家親戚之間，糾紛解決不好，對于當事人甚至全村間的和諧穩定都是一個潛在威脅。而且此類案件涉及農民的根本利益，當事人情緒對抗激烈，處理不好容易激化矛盾。案件進入訴訟后時間跨度長，最終以判決方式結案，調解結案的較少，不利于當事人關系的修復和農村工作的開展。

　　據了解。稅改前，農民在土地上的收入甚微，許多人紛紛選擇外出打工，留在家里的勞動力不足以耕田種植，于是出現大量的田地拋荒，有關政府單位就鼓勵外出打工的土地承包經營權人將土地轉給他人耕種。稅改后，不僅農業稅減免，而且國家為鼓勵農民種糧，給予補貼以作獎勵。農業收成好，糧價上漲，使得農民感覺到種地有利可圖，于是土地承包經營權人紛紛開始要回土地，而實際耕種人不愿意退還，由此引發糾紛在近幾年持續增多。

　　由于目前農村土地流轉基本處于自發狀態，缺乏政府和有關部門的規范、監督和指導，致使土地流轉中的失范問題比較普遍。主要表現為“代耕”、“代種”只有口頭約定，即使有流轉協議的，也是條款不齊全，權利義務不明確，當事人大多私下協商，不到發包方進行備案。再加上，各鄉鎮在登記土地承包情況時，未嚴格區分“土地承包經營權人”和“實際耕種人”，造成土地承包經營權屬不明。

　　完善機制要從源頭上下功夫

　　土地是農民賴以生存的基本生產資料，土地流轉糾紛案件往往牽涉到農民的切身利益和當地經濟發展之間的平衡關系，處理不慎極有可能造成矛盾激化，影響社會穩定。解決好這類糾紛要依靠司法機關的依法審判，更要依靠政府，農村基層組織等各方面的力量，完善制度，從源頭上解決矛盾。

　　檢察官建議，首先要完善規范二輪承包。對照土地承包經營權原始登記底冊，對現有土地承包歸戶清冊和農戶土地承包基本情況表記載錯誤的予以糾正。在將來的土地承包情況調查中，進一步細化土地承包歸戶清冊、農戶土地承包基本情況表，登記中注重嚴格區分“土地承包經營權人”和“實際耕種人”，做到對土地承包經營權的經營現狀了解全面。

　　其次要及時開展相關法律法規的宣傳。通過各種宣傳、走訪方式，及時告知農戶《中華人民共和國農村土地承包法》中關于土地承包經營權流轉的相關規定，鼓勵農戶樹立法律意識，在土地流轉過程中簽訂相關書面合同，明確流轉內容，保障自身合法權益。

　　再次要建立多元化的流轉糾紛解決機制。土地流轉糾紛的政策性強，牽涉面廣，為了切實保障當事人權益，合理分流糾紛，及時調解糾紛，緩和社會矛盾。在有效發揮法律救濟渠道的同時，還應積極探尋其他糾紛解決機制，以利于矛盾的根本解決，力爭把糾紛解決在萌芽狀態。

　　同時要建立完善農村土地流轉指導監督機制。十八屆三中全會提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度的前提下，賦予農民對承包地的占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押，擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上流轉、發展多種形式規模經營。新的政策賦予了農民農村土地更多的機遇，同時也帶來了相當大的挑戰。在農村農民法律意識尚為欠缺的現實環境下，政府和相關組織機構必須承擔起指導和監督的職責，有力地保護農民的合法權益。