在一個競爭日益激烈的環境下,優勝劣汰的規律使得效率較高的企業才能生存和發展,市場競爭的壓力迫使企業想方設法努力降低生產成本,提高生產效率。同時,在不完全信息的現實中,競爭還能產生一種信息發現機制,打破任何企業對信息的壟斷,迫使企業按照包括正常利潤在內的成本定價,從而促進社會配置效率整體水平的提高。但由于電信業特有的經濟特性,電信業的競爭不可以也不可能達到完全競爭,電信業的競爭只能是有效競爭。

　　我國電信業的市場競爭機制尚處于初期發育階段,因此政府在提高我國電信業的經濟效率和競爭活力方面,應采取適當的政策措施,改進目前規制效率,促進電信業有效競爭的形成。打破壟斷,建立有效競爭機制,不能通過市場自發形成,因為壟斷廠商為了占有消費者剩余,獲取壟斷利潤,會不擇手段地保持其壟斷地位;相反,只能通過政府利用強制性的制度安排來實現。為了促進我國電信市場有效競爭局面的形成,目前我國電信業的改革可以考慮從以下五個方面著手進行。

　　一、加強電信立法、使電信業規制有法可依

　　電信規制改革、引入競爭,首先應該在法律框架的規范下進行。目前,我國急需出臺《反壟斷法》、《電信法》來對電信業進行規范化規制。

　　在產業組織政策中,防止壟斷、促進有效競爭主要是通過制定和實施反壟斷法和反托拉斯法。反壟斷政策的核心是縮小實際情況與理想的競爭條件間的距離。反壟斷政策遵循的基本信條是政府不直接干預企業的具體決策,而是通過調整市場結構和市場參與者的行為來改進經濟績效。目前,世界上大多數發達的市場經濟國家都制定了反壟斷法,一些發展中國家也相繼制定了有關的法律。盡管制定的反壟斷法各不相同,但立法的基本點都是保護和促進有效競爭。1987年8月,我國國務院法制局成立了反壟斷法起草小組,并于1988年擬訂了《反對壟斷和不正當競爭暫行條例草案》;1993年9月,第八屆全國人大常務委員會第三次會議通過了《中華人民共和國反不正當競爭法》,這些法律的出臺雖然也對壟斷行為作了限制性的規定,但從總體上看,都不夠系統、完善,不能有效制止壟斷。因此,當我國電信業引入競爭后,不正當競爭、限制競爭的現象時有發生。同時,由于我國政企尚未真正分開,常常出現的行政性人為因素的干預促進了壟斷的形成。這種已存在和潛在的威脅迫切需要一部符合我國國情的比較系統、完善的《反壟斷法》出臺,使規制機構在對電信業進行規制時,做到有法可依,進而打破電信壟斷,促進電信業有效競爭的形成。

　　在籌備《反壟斷法》的同時,也要加快《電信法》的制定。從廣義上說,電信法指國家制定的規范電信行業及電信市場的各種法律規則的總和,其中包括制度性規則和技術性規則兩大類。狹義的電信法指的是前一類,其任務是確定電信行業及電信市場運行的基本制度框架和基本行為規范;而后者的任務則是就電信行業及電信市場運行中的各種特殊問題,依據制度性規則,提供具體的、技術性的行為規范。

　　筆者認為,我國在制定《電信法》時要遵循公平競爭、網絡共享、保護消費者的原則,對市場準入、電信資源使用、服務質量、技術四個方面作出規定。制定市場準入規定的目的是要實現電信業的合理投資,防止電信基礎設施的不合理重復建設造成資源浪費;在對電信資源的規定方面,應建立如號碼、頻率、衛星軌道等資源的計劃和分配的管理機構,并保障該機構能夠按照公平、公益、效率的原則對電信資源向電信市場的參與者進行統一管理和分配;在對電信業服務質量法規規制方面,應在保護消費者基本利益的情況下,就若干服務項目和服務行為規定基本的服務標準。同時,電信業是一個高度資本密集型的產業,需要合同各方對訂立的電信有關合同具有長期的承諾,因此在制定《電信法》時要對這一問題加以重視。

　　二、改革電信管理體制

　　我國現行的電信業規制模式是一種帶有較強“斯蒂格勒”色彩的規制模式。在這種模式下,電信業極易出現“壟斷定價”、“限制競爭”、“服務低劣”等現象,要改變這一狀況,就要對電信管理體制進行改革。電信管理體制改革應主要從兩個方面進行:一是政企分開。雖然政企分開的改革已經開始,但實質上我國電信業實行的仍是政企合一的管理體制。從本質上講,這種管理體制實際上是我國電信市場保持壟斷的制度保障,是電信市場有效競爭的障礙。因此,要實現電信市場的有效競爭,必須首先對電信企業實行政企的真正分開。實現政企分開不僅要徹底實現整個電信經營系統的企業化,從全國到地方電信的經營性資產都要從其相應的管理部門中完全獨立出來,以此為基礎組成真正的電信公司,而且還要將政策性的服務業務和一般服務業務分離,財政分別核算,建立相應的審計、補貼和信息公開制度,聯通等新電信企業在市場擴展到一定份額時可分擔部分服務費用。二是要實現電信政策制定和政策執行的分開。如果政策制定部門和管理部門不分開,相當于立法和司法不分。因此,只有實現電信政策的制定權與執行權分開,才能對電信政策的制定與執行實行有效的監督,進而從制度設計上保障電信企業在平等的基礎上競爭。現階段,我國電信業的行政執法機構為信息產業部。雖然1988年的機構改革已經使信息產業部具備了一個行政管制者的權威,但由于信息產業部與“中國電信”尚未真正做到政企分開,它的權威在公正的立場上難以發揮,因此在現階段要進一步完善機構建設,加強電信業行政執法機構的權威。在電信政策制定方面,筆者認為電信政策的制定權應交給一個專門工作委員會來制定。這個委員會的成員不僅包括政府有關部門的官員、電信技術專家,還要包括法律專家、經濟學家、電信企業和消費者成員,這樣才有可能既建立規制的監督和制衡機制,又防止“規制捕獲”、消費者利益受損現象的發生。

　　三、根據不同產品的經濟特性,實行不同的促進競爭措施

　　電信業的有效競爭是指電信業的規模經濟與競爭活力相協調,資源得以有效利用的一種競爭狀態。根據電信業的經濟特性,電信業需要巨額投資。這些投資的專用性很強,一旦投資就難以移作他用,沉淀成本很大。電信設施項目建成投入使用后,在一定的產出范圍內,單位產品成本會隨著產出量的增加而下降。因此,電信業的一個顯著特點就是自然壟斷性,表現為巨大的規模經濟性,這就要求政府制定限制進入的規制政策,以保證電信業的規模經濟性。但這會導致壟斷企業內部管理效率降低和技術創新減少,使實際達到的生產效率大大低于可能達到的最大生產效率,即導致競爭活力降低。這樣,電信業的政府規制政策制定者總是面臨著規模與競爭活力的兩難選擇。

　　要在電信業實現有效競爭,政府在制定規制政策時,應該同時考慮電信業的規模經濟特性和競爭機制的積極作用,其目標是兩者所發揮的綜合作用能使社會經濟效率極大化。因此,在電信業實現有效競爭,首先要區分電信業中的自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務,并實行區別對待的規制政策。電信業的非自然壟斷性業務一般包括通信設備供應、移動電話、無線尋呼等增值業務等服務。對于非自然壟斷性業務,政府應放松進入壁壘,允許多家新企業進入,以較充分地發揮競爭機制的作用。但政府仍然要控制進入非自然壟斷性業務領域的企業數量,并要求這些企業必須達到一定經濟規模的要求,以避免低水平的過度競爭現象(前一段時間,在我國的無線尋呼業務領域實際上就存在過這種過度競爭現象),從而實現有效競爭。電信業的自然壟斷業務一般是指市話業務,對于自然壟斷性業務,由于這些業務需要大量的固定資產投資,其中相當部分是沉淀成本,如果由多家企業進行重復投資,不僅會浪費資源,而且會使每家企業的網絡系統不能得到充分利用。因此,政府規制的基本政策是嚴格控制新企業進入這些企業領域,只允許一家企業或幾家企業經營。同時為了避免造成壟斷企業內部管理效率的降低和技術創新的減少,避免實際達到的生產效率大大低于可能達到的最大生產效率這一問題的出現,政府在對電信業的壟斷性業務進行規制時,可以引入委托-代理激勵機制,這樣就可以做到既提高了規制的效果,又增加了對電信企業技術創新的激勵。

　　四、針對不同的企業,實行不對稱的規制

　　電信業引入競爭后,就會有新企業進入電信業。原來的電信企業經過多年的經營,已經建立了龐大的通信網絡,擁有相當大的經濟規模,在生產經營規模和管理方面積累了豐富的經驗,而且有相當的市場壟斷力量;而新進入的電信企業需要建立和擴展通信規模,通常缺乏經濟規模和生產經營管理經驗。同時,電信業還是一個多產品行業(包括長話服務、市話服務及其他增值服務等),其中有些企業提供多種服務;另一些企業僅提供單一服務。經營多種服務的企業常常通過不同業務間的“交叉補貼”等手段施行反競爭行為。為了更快形成電信業的有效競爭局面,就不能完全依靠市場力量,而需要政府對在位者和進入者實施“不對稱管制”或“進入幫助”。例如,英國政府要求英國電信向進入者Mercury公司以較低的成本價格提供市內電話通信網絡服務,以幫助Mercury公司抵消在長途電話經營中缺乏規模經濟的劣勢。同時,允許Mercury公司選擇通信業務量最大的線路和地區作為其經營范圍,以最低的成本獲得較高的利潤。[2]聯通公司的創建是中國電信業發展史上一個重要事件,同時也增強了我國電信市場的競爭活力。但在聯通進入電信市場之初,電信市場上的雙寡頭格局是極不對稱的,中國聯通被迫接受長期壟斷市場的“寡頭企業”的管理和領導,在市場進入、互聯互通、網間付費、號碼頻率等公共資源分配上受到種種限制。因此,在我國的電信業規制過程中,要針對這一情況,對新進入電信企業實行幫助,特別要對新電信企業和原電信企業之間的互聯互通予以政策上的支持�？梢詤⒄沼�國政府允許新電信企業采取“挑奶皮”戰術的做法,對我國不同電信企業實行不對稱的規制政策,培育電信市場上的有效競爭主體,形成有效競爭局面。

　　五、推動和鼓勵電信技術創新

　　80年代電信業放松規制的一個重要原因就是電信技術的進步。以信息技術和其他高科技為中心的技術創新,在以前的自然壟斷或寡頭壟斷行業形成了新企業進入的技術基礎,同時也削弱了通過規制來維持壟斷的基礎。由此可見,電信技術的創新對電信業有效競爭局面的形成具有很大的促進作用。如果政府不注重技術創新,缺乏對電信企業技術創新的激勵,那么已有的電信企業就會依托于政府管制“庇護”的市場空間,喪失技術創新的動力和應用新技術的積極性,政府和電信企業可能陷入“囚犯困境”狀態。在這種狀況下,隨著電信業競爭的引入,原有的在政府“庇護”下的電信企業將會在新技術的沖擊下,在新一輪市場競爭中喪失壟斷地位,丟掉市場,甚至被淘汰。而改變此困境的一個可行措施就是政府選取“采取技術革新激勵”的策略。面對技術上的革新與突破,政府規制應該適應科學技術的飛速發展,推動和鼓勵技術創新并為新技術的應用創造條件,使技術創新活動能夠從市場中獲得豐厚的回報。在美國,技術創新和制度創新將幾乎無限的市場潛力源源不斷地發掘出來,不僅使電信企業創造了巨額的財富,使美國人民普遍獲得了優質通信產品和服務所帶來的效率和便利,而且還不斷擴寬通信新領域,推動著電信技術快速向前發展,這是美國電信業100多年保持繁榮發展局面的根本原因之一。

　　我國加入WTO后,不僅國內企業間的競爭迫使電信企業進行技術創新,而且愈演愈烈的國際競爭壓力也將需要電信技術的創新。因此,在這種完全開放的過渡時期,我國政府應重視電信技術發展,增加電信技術的研發費用,制定出推動和鼓勵技術創新的政策措施。