建立人大部分授權的稅收立法模式
1984年和1985年全國人大對國務院的兩次專門授權,將稅收立法權毫無限制地授予國務院。目前我國18個稅種中,只有3部稅法,其他均為國務院制定的條例。
稅收牽涉到每個人的利益,由行政機關制定,頗有“既當裁判員,又是運動員”的意味。業內專家多表示,稅收法定原則是完全正確的,但我國稅制改革仍在進行中,諸多現實因素使得稅收法典化是一個漸進的過程。
呼吁漸起
近年來,公眾關于個稅免征額、房產稅的諸多討論,還僅僅停留在對個人利益的“算計”中,今年兩會人大代表的一個提議,將問題引入更深層面問題的探討——稅收規則的制定上。
今年兩會期間,全國人大代表趙冬苓提議終止授權國務院制定稅收的暫行條例,由人大回收稅收立法權,并有31名代表聯名簽署這份議案。一時間,人大回收稅收立法權,成為眾人熱議的話題。
其實,學界早有動議。早在2009年,全國政協委員、上海財經大學教授蔣洪,就曾聯合天津財經大學教授李煒光(微博),向全國政協提出《讓稅收立法權回歸人大》的提案。
在學術界,稅收法定原則是眾人信奉的準則。稅收牽涉甚廣,卻僅停留在行政條例的層次上,未免草率。
根據我國《立法法》的第八條明確規定,“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度,只能制定法律”。但第九條又規定,“第八條規定的事項尚未制定法律的,全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定,授權國務院可以根據實際需要,對其中的部分事項先制定行政法規”。
1984年,在改革工商稅制過程中,全國人大常委會授權國務院擬定有關稅收條例。2009年,十一屆全國人大常委會第九次會議廢止了這項授權決定。
1985年,在有關經濟體制改革和對外開放方面的問題上,全國人大授權國務院,在不違背憲法、相關法律法規和全國人大及其常委會的有關決定的前提下,可制定暫行規定或者條例,并報全國人大常委會備案。這項授權,至今仍然有效。
郝如玉表示,人大毫無限制地將稅收立法權授予國務院,即“空白授權”的稅收立法制度,使得我國稅收立法相對滯后。許多稅種開征幾十年,卻仍停留在國務院的“條例”上,我國稅收法律框架遠未形成。
業內專家表示,行政部門制定法律,往往多從部門利益出發,為部門的自由裁量權留下空間,對納稅人的權利義務考慮不多,有失公允。
改革路徑
比如針對近年來反復討論的房產稅,原人民銀行副行長吳曉靈就曾呼吁,房產稅不可輕易出臺,需經過全國人大討論,出臺相關法律后,方可付諸實施。
房產稅只是一個典型的例子。稅收意識的提高,使得民眾期待能更多參與其中,充分表達意見,作為民意代表的人大,顯然是一個優于行政機構的選擇。
但也有異議。財政部財政科學研究所所長賈康最近在公開場合表示,雖然應該遵循稅收法定的原則,但結合我國實際,如預算法的修訂經歷了十幾年,并未取得實質性成效;稅收征管法也討論多年,也未得到進一步修訂。財稅相關法律,若都需經人大審議,會耽誤改革時機。
中國社會科學院財經戰略研究院稅收研究室主任張斌(微博)表示,稅收法定的原則沒有錯,但需要結合我國現狀。在成熟的條件下,應該盡快將條例上升到法律的高度。
張斌進一步解釋,我國現在正處在稅改的進程中,如“營改增”的進程中,關于增值稅的政策還有諸多變動,若上升到法典的高度,每次修訂都需經人大審議,成本很大。另外,有些稅收政策也需要時效性。稅收政策作為宏觀調控的手段之一,要求政府決策機關掌握一定的靈動性。
郝如玉表示,當前全國人大不宜全面收回授權,若撤銷1985年的規定,會使得目前以“條例”形式規定的15個稅種喪失了征稅的法律依據。未來,應建立“部分授權”的立法模式。
何謂“部分授權”,郝如玉表示主要包括兩方面:一、規定新設立的稅種,稅收主法直接由全國人大立法,可授權國務院制定實施細則;二是,制定時間表,對于制定時間五年以上的稅收條例,進入人大立法準備,按照“時間優先原則,逐年加快”,逐步將所有稅收條例上升為法律。