此前有消息稱，預算法修正案通過后，財稅體制改革總體方案的配套措施于近期出臺，但接下來便沒有任何消息出現。《中國企業報》記者從財政部內部人士處獲悉，目前相關配套措施還在不斷地論證和醞釀中，大的調整仍然需要時間。

　　那么，財稅體制改革總體方案的配套措施為何難以成熟并出臺？最大的難點在何處？如何逾越這部分障礙？近日，《中國企業報》記者獨家專訪了財政部財政科學研究所基礎室主任楊良初。

　　事權和支出責任關系

　　調整難度超出以往

　　《中國企業報》：財稅體制改革總體方案配套措施為何難以成熟并出臺？財稅體制改革最大的難點在哪里？

　　楊良初：財稅體制改革不是解一時之弊，而是著眼于長遠機制的系統性重構，這實際上是提出要求，即財稅體制改革方案的配套措施也是要能夠實現長遠機制的系統性重構。十八屆三中全會已將財政定位于國家治理的基礎和重要支柱，其所發揮的作用必定是綜合性作用，本次財稅體制改革相較此前更為綜合系統化，其中主要的配套政策涉及改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度等。而財稅改革主要也是三方面的內容，一是預算的改革和公開；二是稅收改革；三是中央和地方事權和支出責任的劃分。條件成熟就可以出臺，否則，就不能出臺。

　　我認為最大的難點在于中央與地方事權和支出責任方面的關系調整。由于涉及中央和地方以及地方各級之間事權的調整等更多更復雜的層面，需要與行政體制等相關改革相配合。

　　政府間財政關系歸結起來主要是4個基本要素：事權、支出責任、財權和財力。完善事權和支出責任相適應的制度是整個財政體制協調運轉的基礎環節。

　　但事權和支出責任這部分，其難度和復雜性超出以往，也超出了其他方面的改革，在國際上也沒有成功的案例可以借鑒。對于這一部分的判斷，到底是事權沒有劃分清楚，還是支出責任沒有劃分清楚，還是中央和地方收入劃分和支出不合理，還沒有明確說法。總之，存在交叉重疊。

　　重塑中央與地方、地方

　　各級政府間事權責任架構

　　《中國企業報》：事權和支出責任的關系梳理存在哪些方面的問題？

　　楊良初：1994年的分稅制改革，初步確定了中央與地方事權和支出責任。但由于各方面配套改革制約等多種因素影響，中央與地方事權和支出責任相適應的制度建設一直沒有深入展開。

　　目前來看，中央與地方事權和支出責任缺乏明確清晰的界定。應由中央負責的事務，交給了地方；應由地方負責的事務，中央承擔了較多的支出責任；中央和地方職責重疊，共同管理的事項較多，導致中央干預地方過多。這種狀況造成職責不清、互相擠占或互留缺口、無從問責的現象。

　　再有，中央與地方事權和支出責任缺乏健全的協調機制。一方面，某項政策或措施的出臺，往往由中央部門下發文件，“一竿子插到底”，基層政府只能被動接受。

　　由于中央與地方事權和支出責任不適應，使得中央地方財權劃分也不盡科學合理，導致中央與地方事權與財力難以匹配，財稅體制運行中矛盾較多，效率不高。

　　在財力不足的情況下，一些地方政府就有了通過土地收入、銀行貸款以及融資平臺等來滿足發展經濟的種種需要，從而導致地方政府性債務風險出現。值得注意的是，地方政府性債務與財政相關度極高，地方政府性債務組合包含了復雜和高風險的財政結構，這也成為地方財政風險的核心所在。

　　另外，受政府間事權和支出責任劃分不夠明晰的影響，我國政府間轉移支付設計的基礎不夠扎實。轉移支付制度的設立與政府間事權劃分相關性較弱，政策目標不夠明確，轉移支付體系較為零亂，一般性轉移支付和專項轉移支付結構不盡合理，一般性轉移支付比重較小，而專項轉移支付項目繁雜，資金分散，不利于發揮轉移支付資金的規模效益，特別是專項轉移支付往往要地方政府提供配套資金，加重地方政府的負擔。

　　《中國企業報》：該如何逾越這部分障礙，從而厘清中央和地方政府的事權和支出責任？

　　楊良初：要按照事權優先于財權原則，重塑中央與地方、地方各級政府之間的事權責任架構。合理界定中央事務、地方事務、中央與地方共同事務、中央委托事務、中央引導和鼓勵性事務的邊界，規范省以下各級政府事權邊界。以上劃部分事權、適當擴展中央政府支出規模為重點，將基礎養老金、司法體系、食品藥品安全、邊防等跨地區流域管理上劃為中央事權。

　　同時，適度加強中央事權和支出責任，將國防、外交、國家安全以及關系全國統一市場的規劃和管理等作為中央事權；將部分社會保障以及跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權；將區域性公共服務作為地方事權。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。

　　配套政策出臺仍需時日

　　《中國企業報》：財稅體制改革的配套措施有沒有相關的時間表？

　　楊良初：事實上，根據國務院發展研究中心等方面的建議，深化財稅體制改革的時間表分為近期、中期、長期三個時期。近期重點將食品藥品安全和基礎養老金等事權劃歸中央政府；在全國范圍內推行“營改增”，逐步將郵電通訊、建筑業和房地產業納入；研究消費稅在消費環節征收方案；建立全國不動產登記制度并實現全國聯網，擴大房產稅試點。

　　在中期（2015—2017年），將消費稅和車輛購置稅劃為地方稅；全面征收房地產稅；編制地方政府資產負債表，允許地方政府自主發債。同時，適時實現國稅、地稅機構合并。

　　而在長期（2018—2020年），形成收支結構改善，事權劃分合理，事權與財力相匹配，中央以增值稅和所得稅為主、地方以消費稅和財產稅為主的體制格局；財政透明度、穩定性和可持續性明顯增強。

　　2014年財稅體制改革已然全面啟動，但是據我所知，配套措施目前還在討論和醞釀中。而隨著財稅體制改革的深化，會倒逼整個財稅配套改革。此前有專家表示，年內會有相關配套措施出臺，但我個人不持樂觀態度，還是要統籌全局，條件成熟后才能出臺。