黨的十八大提出，要加快改革財稅體制，完善促進基本公共服務均等化的公共財政體系。

　　對于財稅改革，財稅領域專家賈康認為，目前已到了改革的攻堅階段，到了必須觸動既得利益才能推進改革的階段。如果不能在化解既得利益阻礙方面做出可行方案的話，一切都是空談。

　　人物簡歷

　　賈康

　　財經專家，孫冶方經濟學獎獲得者。現任財政部財政科學研究所所長，中國財政學會副會長兼秘書長，國家“十一五”規劃專家委員會委員。同時，他也是2010年中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題的講解人之一。賈康在財政稅收與國民經濟的理論、政策研究領域有豐富的工作經驗，曾主持或參加多項國家級、部級研究項目。

　　稅制改革肯定是有阻力的，而且阻力非常明顯，這是實實在在地觸動既得利益。但這就是現階段改革的總體特點，容易做的事已做完，剩下的幾乎都屬攻堅克難的任務。目前到了改革的攻堅階段，到了必須觸動既得利益才能推進改革的階段。如果不能在化解既得利益阻礙方面做出可行方案的話，一切都是空談。

　　分稅制改革有成果，也面臨新問題

　　新京報：如何評價1994年分稅制改革以及隨后進行的一系列改革措施？

　　賈康：1994年我國進行了大規模的財稅配套改革，建立了分稅制框架，這一改革是里程碑式的。改革的實質是從原行政性分權過渡到與市場經濟匹配的經濟性分權。

　　1994年分稅制改革取得了顯著的正面效應，財政收入此后獲得恢復性增長，占GDP比重從1995年最低點的10.3%一直上升到現在名義指標20%以上。政企關系、中央和地方關系的處理、生產要素流動、市場化配套改革等都可圈可點。

　　財政分稅制于1994年之后的運行中也出現了一系列新矛盾，面臨越來越明顯的挑戰。例如基層財政困難、“土地財政”問題等。

　　另外在稅收方面，近年來我國又進行了統一內外資企業稅、增值稅轉型、取消農業稅、修訂個人所得稅等稅制改革。但相對于經濟社會快速發展的新形勢，當前稅收制度中還存在不相適應的地方。

　　直接稅與間接稅比重失衡

　　新京報：當前稅收制度與經濟社會發展不相適應的地方有哪些？

　　賈康：從稅收總體結構看，主要是直接稅和間接稅比重失衡。當前，稅收總收入中主要由增值稅、消費稅、營業稅構成的間接稅比重過高，對經濟轉型造成了不少負面影響。

　　這種稅制結構的不完善削弱了政府調控經濟的能力。

　　比如，發達國家非常強調發揮稅收的自動穩定器功能。美國聯邦級超過40%的收入來自個人所得稅，如果加上薪酬稅，占比達到80%左右。這樣，在經濟波動中，稅收超額累進機制可以發揮相當明顯的自動穩定器功能。即在經濟繁榮期收入上升時，納稅人邊際稅率自動跳高，為經濟降溫；在經濟衰退期收入下降時，邊際稅率自動下降，為經濟升溫。而我國的直接稅中實行超額累進的只是非常小的一部分。

　　稅制結構不完善也削弱了政府調節收入分配的能力。目前我國缺乏能夠有力調節收入分配的稅種。增值稅、營業稅調節收入分配的功能比較弱；個人所得稅應發揮的“抽肥補瘦”的再分配功能遠不到位；財產稅中的房產稅剛剛開始局部改革試點，遺產稅和贈與稅還無從談起。這極大地影響了稅收調節收入分配功能的發揮。

　　此外，資源稅改革和相關配套改革不到位，影響了政府調控資源環境、促進節能降耗的能力。

　　間接稅比重過高加大“稅收痛苦”

　　新京報：間接稅比重過高對老百姓有什么影響？

　　賈康：目前階段間接稅構成我國稅收最主要的來源，實際上就是把主要的稅負加在消費大眾身上了。間接稅通常可以直接嵌入商品售價之中，屬于可通過價格渠道轉嫁的稅，優化再分配能力低下，對于恩格爾系數較高的中低收入階層，實際加大了其“稅收痛苦”程度。

　　間接稅比重過大跟收入分配問題交織在一起，越來越不適應我們今后政策調節的取向。今后的目標取向應該是更加注重再分配的優化。當然，在這方面稅收不能夠“包打天下”，但是可以利用稅制可塑性的彈性空間，發揮積極的作用以“抽肥補瘦”。

　　新京報：有觀點稱間接稅跟直接稅的比重是由社會發展階段決定的，不能人為設計？

　　賈康：在這方面是有爭論的。有些人說稅制是不能設計的，或認為直接稅比重上升間接稅比重下降完全是由生產力決定的自然過程。

　　我們是不同意這種看法的，因為這就完全否定了稅制的可塑性和稅制改革、稅收政策優化改進的必要性。如果是這樣的話，我們就應對收入分配格局中的問題聽之任之，在稅收上完全無所作為。但實際上，各國經濟社會發展中的經驗，也包括中國改革開放中自己的經驗都表明，在現實生活中人們需要正確的稅制設計，需要稅制改革對優化分配客觀要求的回應。

　　需拿出化解既得利益阻礙的可行方案

　　新京報：那接下來應該如何設計稅制？

　　賈康：稅制設計的目標取向便是逐步提高直接稅比重，降低間接稅比重。總體來看，我國目前的宏觀稅負應該穩定下來，不必再提升了，同時把側重點放在稅收的結構合理化上。

　　各方面現在確有很多不滿，作為執政黨和決策集團，要充分考慮民心民意，積極呼應社會訴求。宏觀稅負如果穩定下來，稅改自然就是稅種間此消彼長的優化設計問題。只有適當提高直接稅，才有操作空間去較充分地降低間接稅。如何降低間接稅相對簡單，比如正在進行的營業稅改增值稅實際上就是降低間接稅的一種操作。

　　新京報：社會成員對直接稅的感受是最直截了當的，提高直接稅是否會有較大阻力？

　　賈康：肯定是有阻力的，而且阻力非常明顯，這是實實在在地觸動既得利益。所以改革不好推進，肯定是有難度的。但這就是我們現階段改革的總體特點，容易做的事已做完，剩下的幾乎都屬攻堅克難的任務了，而且牽一發而動全身。

　　也就是說，目前到了改革的攻堅階段，到了必須觸動既得利益才能推進改革的階段。

　　如果不能在化解既得利益阻礙方面做出可行方案的話，一切都是空談。但需說清楚，直接稅比重逐漸提升是基于支付能力原則，是“抽肥補瘦”，是讓先富起來的社會成員為國庫多作一些貢獻，財政再通過轉移支付去扶助低收入階層，這樣同時增進社會和諧與安定團結，也是符合先富階層的長遠和根本利益的。

　　目前營業稅是地方的主體稅種，假如營業稅被增值稅取代，需要積極重構地方稅體系，特別是合理打造地方稅體系的主體稅種。從國際經驗來看，可堪擔此重任的當屬房地產稅、資源稅。

　　公眾減稅訴求得到回應

　　新京報：去年財政收入超10萬億，近幾年的收入增速都在20%以上，你如何看待這樣的財政收入規模？

　　賈康：前些年財政的收入增長速度比較可觀。總體說是恢復性的，是改革開放前十幾年“減稅讓利”“放水養魚”進入財源建設收獲期的表現，但這一趨勢不會永久延續。

　　另外還有一個問題，就是決策集團、政府管理部門要考慮社會訴求和公眾的感受。公眾的減稅訴求已經得到了一定的回應，今年在強調結構性減稅及經濟增速下行的情況下，財政收入的增長幅度肯定遠低于20%.

　　提高“起征點”同時，需清理稅外負擔

　　新京報：你提出要結構性減稅和結構性加稅相結合，具體如何操作？

　　賈康：去年我們已經在過去幾年減稅措施基礎上，又采取了一系列結構性減稅措施，比如提高個稅中工薪收入“起征點”，實行針對小微企業的稅收優惠等，均產生了十分積極的作用。

　　目前結構性減稅仍有加大力度、做足文章的明顯必要性。當前及今后幾年結構性減稅可考慮幾個要點。

　　第一，在進口環節適當地、有選擇性地降低關稅。

　　第二，小微企業的增值稅、營業稅“起征點”提高已于去年宣布，需在各地盡快形成實施細則，同時清理整頓小微企業的稅外負擔項目，堅決糾正亂收費、亂罰款、亂攤派等現象。

　　第三，年初上海先行，現又有十余個省級行政區跟進的營業稅改增值稅改革，是結構性減稅的重頭戲，應當爭取在“十二五”期間取得顯著進展，直至最終對統一市場全覆蓋。

　　第四，對企業的創新活動以及戰略性新興產業的發展項目等，要積極適當匹配稅收優惠。

　　第五，落實對蔬菜的批發、零售免征增值稅的規則，并清理、整頓相關的物流收費和降低其他實際負擔。

　　第六，在個稅方面應創造條件結合“綜合收入”和“家計扣除”等機制，培育中等收入階層。

　　第七，針對我國人口老齡化的養老體系建設，有必要積極研討和探索以稅收優惠措施支持企業年金等補充性養老保險機制的建設。

　　第八，鼓勵租房市場發展，可以研討對房主出租時相關稅負的一定調減。

　　涉及到加稅的部分，主要是資源稅、房產稅、個人所得稅的高端以及以后要推出的環境稅。這些稅種跟經濟結構調整和政策引導都有關聯，比如資源稅有利于引導節能降耗。

　　“富人”承擔的直接稅比重低到微不足道

　　新京報：為什么老百姓近年似乎感覺“稅負痛苦”？

　　賈康：我國總體稅負在國際比較中并不高，但前面說過，間接稅比重過高。目前60%-70%的稅收收入是由包含在商品中的流轉稅貢獻的，消費大眾是作貢獻的主體，其中大多數是低中收入階層。

　　同時，有支付能力的先富階層所承擔的直接稅比重，低到了幾乎微不足道的水平。這越來越成為引發社會公眾“稅收痛苦”感受的重要因素，也是應當明確指出的稅制顯著缺陷。

　　再加上我國再分配機制滯后于社會發展的負面效應，所以十分需要以低收入端、小微企業端、實體經濟端等為重點的結構性減稅，配之以其他優化收入分配的舉措，來回應公眾關切和順應民心，降低恩格爾系數較高的低端社會群體的稅收痛苦。

　　“營改增”全國鋪開減稅或達3000億

　　新京報：“營改增”試點已經擴大到12個省市，全國鋪開還需多久？

　　賈康：如果順利的話，這項改革很有可能在“十二五”期間覆蓋到全國。

　　按照目前“營改增”的方案粗略計算，改革在全國鋪開大約要達到3000億元左右的減稅量。

　　新京報：有企業反映“營改增”試點中存在增值稅鏈條不完整、稅率劃分不細致以及稅負增加的問題？

　　賈康：這些問題要解決。比如運輸行業反映稅負沒有降下來反而增加了。原因也說清楚了：一個車隊完成一輪交通車輛的更新約需要四年，四年總算賬一定是減稅的。但試點剛開始實施時，一般體會不到抵扣的好處。

　　針對這種情況，現在是采取暫時性辦法，比如上海對交通企業稅負上升的，給予財政補貼。

　　解決過渡階段的毛病，有人說要采取增加稅率的辦法，我不這么認為，我覺得首先應該盡可能采取其他方式。

　　中央、地方增值稅收入分配不能一地一率

　　新京報：隨著“營改增”逐漸向全國鋪開，中央與地方的稅收關系也亟需調整和理順，你對此怎么看？

　　賈康：在現行分稅制財政體制下，增值稅是中央和地方共享稅。由國家稅務機關征收管理，國內增值稅收入按75：25的比例在中央政府和地方政府間分成。進口增值稅收入歸屬中央，營業稅是地方稅，基本歸屬地方財政收入。

　　在“營改增”的改革過程中能否妥善處理好中央和地方的關系，對這一重大改革能否順利普遍實施及其運行結果，有著至關重要的影響。

　　我們的建議是，要建立一個在全國范圍內較全面覆蓋商品和服務的增值稅制，增值稅的稅權理應歸屬中央政府，由中央政府統一立法、在全國范圍內統一征收管理，但稅收收入仍可以由中央與地方共享。

　　對于增值稅收入如何在中央政府和地方政府之間進行分配，可考慮在“擴圍”之后，形式上仍可實行中央和地方分成的辦法，但分成的依據應當堅持1994年改革的“全國一律原則”，只是適當調整其量值。事關堅持分稅制基本框架，決不能搞成一地一率。各地收入差距問題，要另外通過轉移支付去調節。

　　目前營業稅是地方的主體稅種，假如營業稅被增值稅取代，地方稅將陷入群龍無主處境。為此需要積極重構地方稅體系，特別是合理打造地方稅體系的主體稅種。從國際經驗來看，可堪擔此重任的當屬房地產稅、資源稅。