二十年前建立的分稅制，對中國的政治經(jīng)濟格局影響至深。現(xiàn)在，新一輪改革，又將對中央與地方關系作出深刻調整。對中國政治經(jīng)濟格局影響至深的分稅制，正處于這一制度建立二十年以來最為關鍵的十字路口

　　分稅制究竟是分錢還是分權？分到哪一級？財權是收還是放？事權又該如何重新劃分？在更為復雜的背景下，新的改革已箭在弦上，但何去何從仍深陷爭議。

　　2013年8月12日，前國務院總理朱镕基的新書《朱镕基上海講話實錄》正式出版發(fā)行，讓這位“經(jīng)濟沙皇”主持完成的一系列經(jīng)濟改革再次掀起討論熱潮。而其20年前操刀的最重要的改革——“分稅制”，正處在這一制度建立以來最為關鍵的十字路口。

　　1994年的分稅制改革，被財政部財政科學研究所副所長劉尚希稱為“中國改革歷程中的經(jīng)典之作”，它結束了之前財政體制搖擺不定的局面，其框架和規(guī)則延續(xù)至今。更重要的是，它將中央政府從一度財力虛空、控制力薄弱的窘境中解救出來，開啟新的中央“集權”時代，奠定了此后中央與地方關系格局。但二十年后，隨著中國政治經(jīng)濟的現(xiàn)實變化，這一制度的弊端日益顯現(xiàn)，也使再次啟動財稅改革的呼聲不絕于耳。

　　而新一屆政府正在力推的“營改增(指營業(yè)稅改增值稅)”改革，被普遍認為將倒逼分稅制改革。因為營業(yè)稅本是地方重要的稅種——收入占其40%，改成大部分由中央拿走的增值稅后，地方少了一大塊收入，這無疑就將逼得現(xiàn)有的分稅制財稅體制不得不改變。

　　多位專家學者告訴南方周末記者，目前相關中央部委正在醞釀財稅體制改革的總體方案，將作為十八屆三中全會后的“頂層設計”內容之一。

　　不過，雖然新一輪財稅改革已箭在弦上，但目標和路徑，各界卻仍在爭論之中。

　　分錢還是分權

　　地方的錢總數(shù)少了不行，地方的錢中自己收的部分太少了也不行，分稅制改革這兩個條件都得滿足，既要分錢也要分權。

　　這些年來，分稅制引起的一大爭議焦點在于，是否應該堅持分稅制的基本原則——財權與事權相匹配。

　　社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長（財苑）高培勇（財苑）最近參加了兩個涉及財稅體制改革的學術研討會，會后他有感而發(fā)地寫了一篇題為“新一輪財稅體制改革必須堅守分稅制”的文章，提出“一個根本性的問題”：改革的方向究竟是繼續(xù)堅持“分稅制”，還是重新回到“分錢制”？

　　在高培勇看來，當年“分稅制”所改革的，正是以統(tǒng)收統(tǒng)支、財政大包干為代表的“分錢制”，但后來改革卻經(jīng)歷了兩次倒退——2007年中共十七大報告將“財權與事權相匹配”改為“財力與事權相匹配”；2011年預算法修訂時用“支出責任”替代“事權”。

　　“財力和事權分別處于‘錢’和‘權’兩個不同層面，現(xiàn)實中的操作便如同分居在不同樓層的兩個人，很難匹配。后來又把‘事權’降格為‘支出責任’，由兩‘權’層面的匹配退居為兩‘錢’層面上的匹配。”他寫道，“現(xiàn)行的財稅體制同本來意義上的分稅制財稅體制的距離不是拉近了，而是更遠了。”

　　高培勇?lián)�心，地方財政可以獨立組織管理的收入規(guī)模及比例急劇減少，地方財政支出越來越依賴于中央財政的轉移支付。倘若此種安排長期化、體制化，各級地方財政將由于失掉相對獨立的收支管理權和收支平衡權，而在事實上徹底淪落為“打醬油財政”。

　　高所批評的“財力與事權相匹配”原則最早的提出者，是劉尚希。

　　劉尚希提出這個改變，來自基層調研。他對南方周末記者回憶說，2006年他去陜西一個貧困縣考察，這個縣是西安的水源地，為保護水源而限制它發(fā)展工業(yè)。當時縣里官員經(jīng)常抱怨“事權與財權相匹配”的分稅制基本原則。于是他問縣委書記：如果財權都交給你，把現(xiàn)在中央和地方在本縣的所有稅種都交給你收，夠花嗎？書記回答：還是不夠。

　　這番對話觸動了劉尚希，他開始對此進行調研。后來他得出結論，財權與事權相匹配有著嚴格的限制條件，即轄區(qū)內經(jīng)濟發(fā)展水平的同質化。“在中國這樣一個大國，各地的經(jīng)濟發(fā)展條件和能力并不均衡，有的地方你給它財權照樣無法與事權匹配，只強調兩權匹配的結果，要么是掠奪式開發(fā)，要么縮減應承擔的事權和支出責任。”劉尚希舉例說，比如青海三江源這樣禁止開發(fā)的地方，即便擁有財權，由于缺乏稅源也無法獲得相應的財力。

　　事后劉尚希將調研結果形成一份內部報告，認為對地方政府而言，更重要的是要“財力”與“事權”相匹配，這是完善財政體制的目標。

　　這份報告提交給了財政部。2007年，十七大報告最終采納了“財力與事權相匹配”的提法。

　　但在國家稅務總局前副局長許善達看來，講“財力與支出責任相匹配”是必須的，但還不夠，“還要強調地方政府自己征收的收入占它支出的比重”。他對南方周末記者說：“地方政府的收入太少不行；收入不少，但依賴中央政府的比重過大，自己組織的收入太少也不行，分稅制改革這兩個原則都要滿足。”

　　許善達認為，目前的集中度過高。他主張地方政府自己征收的收入要占到其支出的80%，以便地方官開展工作。他說，“轉移支付的數(shù)量和時間是不確定的，省政府花錢要做預算，某個月有重要的開支要多花錢，但很難保證轉移支付剛好那時候能到。”

　　分到哪一級

　　“分稅制的主要矛盾還在中央和省之間，中央和省分不好，省以下再怎么分，都不可能分好。”

　　分稅制究竟應該執(zhí)行到哪個層級，也是個爭論不休的問題。

　　在近期舉辦的博源基金會成立五周年學術論壇上，財政部財政科學研究所所長賈康（財苑）炮轟了質疑分稅制的人。“我覺得板子完全打錯了地方。”他說，“1994年以后出現(xiàn)的問題，如果做病理分析其實并不復雜，不是分稅制帶來一大堆問題，而是分稅制在省以下貫徹遇阻，沒有體現(xiàn)正面的意義。”

　　此前賈康就曾撰文指出，分稅制改革后出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財政困難、地方政府財權與事權不匹配、土地財政、跑部錢進等問題，正是因為分稅制沒有貫徹到位所致。

　　1994年分稅制改革主要確定了中央與省級政府之間的分稅方式，但沒有具體規(guī)定省以下各級政府間的財政關系，這使得中國地方稅體系至今沒有成型，省以下沒有形成真正的分稅制。比如浙江、江蘇等省曾公開表示，省內不搞分稅制而是分成制，而其他地方也僅是名義上的分稅制，實際是五花八門、討價還價色彩濃重的分成制。

　　當年省以下分稅制沒有得以推行，是因為現(xiàn)有19個稅種中大的稅種均由中央政府收繳，地方僅剩一些小稅種，省以下政府無稅可分。另一個原因則是兩個金字塔的錯位——中國大部分省市經(jīng)濟是“倒金字塔”結構，越大的企業(yè)集聚在越大的城市，而財政支出則是“正金字塔”結構，越是基層越要相對支出更多。而2006年，主要由地方收取的農(nóng)業(yè)稅廢除之后，更是讓縣鄉(xiāng)沒有稅源來供養(yǎng)當?shù)卣�府�?

　　針對這一問題，賈康等提出的解決方案是通過政府“扁平化”，縮減政府層級，推廣“鄉(xiāng)財縣管”和“省直管縣”模式，由五級政府變?yōu)槿�級政�?中央-省-縣)，三級政府實體各自有合理的稅基和舉債權，建立三級現(xiàn)代預算制度。

　　但這種主張遇到不少質疑。五級行政區(qū)劃隸屬體系由古代沿革傳承而來，與人口規(guī)模、方言、文化、宗教、習俗等諸多因素相關，若為分稅制而輕易打破，有“削足適履”之嫌。況且三級政府也并非世界通行的行政方式——據(jù)劉尚希介紹，全世界兩百多個大小國家地區(qū)中，真正實行三級政府的只占20%。

　　更重要的是，這依然解決不了稅源分布與支出責任倒掛的問題。

　　“我認為省以下實行完全的分稅制是不可能的，越往下按照稅種劃分收入的比重會越少。到縣鄉(xiāng)一級，基本無稅可分，本身那一層就沒收入，怎么分？”許善達對南方周末記者說，“分稅制的主要矛盾還在中央和省之間，中央和省分不好，省以下再怎么分，都不可能分好。”

　　劉尚希也公開反對將分稅制“一竿子插到底”地在省級以下貫徹的主張，“省以下政府間如何去劃分財力，是分稅制還是其他辦法，這是一個途徑選擇的問題，要根據(jù)各省具體情況而定，不能一刀切”。他對南方周末記者說，即使在美國，分稅制也只是在聯(lián)邦和州政府之間施行。

　　財權是放還是收

　　財政集中度到底應該放還是收，至今尚不明確。

　　事實上，當年的改革雖然名曰“分稅制”，其動因和目的卻正是為了提高財政集中度。

　　據(jù)曾任浙江省財政廳廳長的翁禮華在《共贏的博弈》一書中記載，前財政部長項懷誠回憶說，1993年5月，從美國留學歸來的青年學者胡鞍鋼撰寫了一份報告，當年6月，胡鞍鋼向財政部及中央有關部門負責人做了介紹。該報告假設地方政府是惡的，中央政府是善的，并認為南斯拉夫聯(lián)邦解體的“致命因素”，是中央汲取財政能力不斷下降，地方財力過大。在1996年一篇題為“分權是有底線的”文章中，胡鞍鋼也指出，當時世界上只有前南斯拉夫與中國兩個國家超越了分權的底線。經(jīng)濟界盛傳當時分稅制的實行與這份報告有關，但實情如何外界不得而知。

　　巧合的是，早在1986年，當時尚是青年學者的樓繼偉也曾在《經(jīng)濟社會體制比較》雜志上發(fā)表過題為“吸取南斯拉夫經(jīng)驗，避免強化地方分權”的文章，“我認為最不該做的事情是削弱中央的宏觀管理，強化地方分權。這種危險在我國目前的改革中不是不存在的。”

　　事實上，分稅制之前，1992年時中央財政收入僅占全國財政收入的22%。一位原國家體改委人士告訴南方周末記者，中央財力困難到三次向地方政府借錢，“最后一次還是小平同志親自出馬，向上海借了10億元”。

　　1994年分稅制挽救了岌岌可危的中央財政，使中央財政收入迅速提升到50%以上，直至近兩年才降至48%。而中央的財政支出僅占總財政支出的不到20%，地方則超過了80%。也就是說，地方政府財政支出的約40%，來自中央的轉移支付和稅收返還。這使中央可以對地方政府保持強有力的控制。

　　不過，財政集中度到底應該放還是收，至今尚不明確。

　　在新任財政部部長樓繼偉的新書《中國政府間財政關系再思考》中，他提出我國中央財政收入比重總體不高：國際上這一比重通常在60%以上，而2011年扣除稅收返還，我國中央財政收入比重為44.6%，“不僅明顯低于其他國家水平，也與我國推進公共服務均等化的要求不相適應”。

　　在2012年時，時任中投公司董事長的樓繼偉在為《財經(jīng)》雜志撰寫的“中國財政體制改革下一步”一文中，也指出“按現(xiàn)有稅種，中央確實沒有多少余地與地方在收入分享上做太多的文章”。同時，他也不同意在事權不調整的情況下增加地方征稅權，“這個方向是危險的，是個分裂的體制”。

　　樓繼偉的擔心并不多余，學者們也同樣擔心，在地方政府的權力還缺乏有效監(jiān)督與約束的情況下，輕易下放過多的征稅權難以被社會容忍，從而危及穩(wěn)定。美國大法官馬歇爾因此將征稅的權力稱為“事關毀滅的權力”。

　　2013年3月中國發(fā)展高層論壇上，樓繼偉發(fā)表公開演講談他對實現(xiàn)“包容性增長”的路徑中市場和政府分別應該扮演什么角色的理解，他先舉出對三種路徑的理解：一、國家提取更大比例的財政收入，通過大規(guī)模的再分配關注結果的公平；二、關注發(fā)展機會的創(chuàng)造，國家適當?shù)靥崛∝斦�收入；三、國家大力擴大開支，但提取的財政收入比較少。

　　樓繼偉認為，第一種路徑政府壓縮了市場的作用，不可持續(xù)，第三種路徑通往拉美和南歐國家遇到的“中等收入陷阱”，而第二種路徑是正確道路。“遺憾的是第一種和第三種路徑總是很有市場。”樓繼偉警告說，“第一和第三是不歸之路，我們并不是沒有滑向這些歧途的可能性。”

　　重分事權

　　任務最終都壓到基層政府，形成“財權層層上收，事權層層下移”的局面。

　　不過，樓繼偉對分稅制中的“事權”則多次表示要重新劃分。比如他在《中國政府間財政關系再思考》一書中坦承，我國政府間事權與支出責任劃分、收入安排、轉移支付等領域仍存在不容忽視的問題。

　　用來形容中國財政現(xiàn)狀的有兩句話，一句叫“上下一般粗”——1994年的改革沒有改變政府間事權和支出責任劃分，目前我國五級政府的事權和支出責任大同小異。結果是中央和地方職責重疊，大量事項由中央和地方共同承擔，效率低下，卻無從問責。

　　另一句叫做“上面千根線，基層一根針”——上面出政策，下面對口執(zhí)行，任務最終都壓到基層政府，形成“財權層層上收，事權層層下移”的局面。比如“中央點菜，基層埋單”，中央部委下發(fā)文件要搞新農(nóng)合醫(yī)保、農(nóng)村危房改造等，地方政府就要掏錢。

　　“最弱小的一級政府卻承擔著具有全局意義的支付責任。”天津財經(jīng)大學教授李煒光評論說。這種體制使縣鄉(xiāng)兩級政府承擔了地方的多項公共服務責任。全國兩千多個縣級組織，曾經(jīng)有一半以上拖欠教師和離退休人員工資，或大面積拖欠銀行貸款和建筑工程款，以至于中央財政親自出手，出臺“三獎一補”政策(指中央對地方緩解縣鄉(xiāng)財政困難獎勵和補助的辦法)為此兜底。

　　“從決策權來看，中國是全世界最集權的國家，從執(zhí)行權來看，我們又是最分權的國家。”劉尚希說。

　　這使地方形成了一套與中央博弈的生存方法，比如設駐京辦，“跑部錢進”去找專項轉移支付，做大預算外收入，搞土地財政，或者無節(jié)制地負債倒逼上級政府為其債務埋單等等。而在轄區(qū)內，基層政府收取的各種費，更是創(chuàng)造出如“肚皮財政”(超生罰沒)、“車皮財政”(車輛超載罰款)等新名詞。

　　在劉尚希看來，造成這一現(xiàn)象的根本原因是，“地方政府只對本級財政負責，它對下沒有責任，不愿下移財力，還‘市刮縣’向下攤派等”。因此，他開出的改革藥方是擯棄“層級財政責任制”，建立“轄區(qū)責任制”，即上級政府要對轄區(qū)內各級政府的橫向和縱向財政平衡負責。比如縣一級財政發(fā)不出工資，首先應該問責市政府或省政府，而不是由中央財政埋單。

　　也有不少財稅專家或經(jīng)濟學家主張，中國應該實行類似西方國家的“財政聯(lián)邦制”。但劉尚希認為，不同的國情決定了財政聯(lián)邦制難以在中國落地。

　　這是因為，西方的財政聯(lián)邦制與其聯(lián)邦制的政治架構緊密聯(lián)系在一起，而中國是單一制國家，政治分權結構與西方國家完全不同。而且，西方國家政府間的事權劃分是按項目橫向劃分，而中國是按事權要素——決策、執(zhí)行、支出責任、監(jiān)督等縱向劃分。

　　事權改革究竟將如何走向，目前各界也未能得出一致結論。而多次表示要重新劃分的樓繼偉，除了表示要將跨流(地)域的江河治理、污染防治、司法管轄、食品安全和部分社保等職能收歸中央，擴大中央公務員隊伍之外，也并未提出根本性的改革措施。

　　無論如何，1994年分稅制時朱镕基等改革者只需調整財權這一要素，而本次財稅改革涉及調整事權、財權和財力三個要素，“環(huán)境變了，改革的內容和外延也擴大了，難度和復雜性要比1994年大得多。”劉尚希說。