10月30日，十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃公布，增值稅立法被明確列入十二屆人大立法計劃第一類項目。全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹表示，按照稅收法定的原則，要制定增值稅法等若干單行稅法。

　　增值稅立法工作醞釀已久

　　目前，我國增值稅征收依據(jù)是國務(wù)院1993年12月13日發(fā)布、2008年11月5日修訂的《增值稅暫行條例》。

　　實際上，增值稅從“條例”上升到“立法”的工作醞釀已久，早在2008年，增值稅等若干稅種立法已被納入十一屆全國人大常委會的立法規(guī)劃。2010年，增值稅立法工作被國務(wù)院列為年內(nèi)力爭完成的立法項目，并提請人大審議。其間甚至傳出增值稅立法條件成熟，年內(nèi)有望完成的消息。但是由于增值稅立法具有操作上的復(fù)雜性，并沒能按計劃進行。2011年，增值稅立法被調(diào)整到“抓緊研究、待條件成熟時提出”的立法項目。

　　對此，中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文在接受本報記者采訪時表示，2008年正值增值稅的轉(zhuǎn)型期，即生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)為消費型增值稅。在轉(zhuǎn)型的試點階段，立法的條件是不成熟的，缺乏穩(wěn)定性，政策需要靈活性，也需要過渡，所以增值稅的立法進程延后。

　　“再者，當時國內(nèi)增值稅的征稅范圍僅包括除建筑業(yè)外的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中的商品批發(fā)和零售以及加工、修理修配業(yè)，對第三產(chǎn)業(yè)的大部分行業(yè)則課征營業(yè)稅。營業(yè)稅對服務(wù)業(yè)的營業(yè)額全額征稅，不可避免地會產(chǎn)生重復(fù)征稅。增值稅與營業(yè)稅的分立還不利于服務(wù)業(yè)的發(fā)展，進而影響到中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。”施正文表示，雖然增值稅具有適應(yīng)市場經(jīng)濟內(nèi)在要求（稅收中性原則充分體現(xiàn)了公平與效率）的優(yōu)點，但由于增值稅立法，涉及到“營改增”試點擴圍的問題，而改革又涉及到中央地方分成、國地稅職能劃分等多方面問題，各方意見分歧嚴重。

　　一位業(yè)內(nèi)人士告訴記者，增值稅立法必將觸動中央與地方分配的分成，現(xiàn)在增值稅為中央地方共享稅，目前按中央75%、地方25%的比例分配。一旦增值稅法通過立法程序進行改革，地方肯定會趁此機會提高比例，隨著“營改增”改革的進行，地方理由也更加充分。

　　“增值稅立法將標志稅收法律體系基本完成”

　　財政部財科所所長賈康曾表示，如果增值稅由條例變成法，意味著增值稅的法律層次提高了，一方面是比較成熟、比較穩(wěn)定的狀態(tài)，上升到法是比較嚴肅的，現(xiàn)在可能有些方面覺得更積極地做工作，選擇增值稅上升到法也有一定道理，主要在基本規(guī)則方面的共識相對比較明顯。

　　施正文認為，從此次立法規(guī)劃中可以看出新一屆全國人大常委會對稅收立法工作高度重視、目標和任務(wù)明確，加快了提升稅收立法的步伐，同時也將使得各界對稅收立法進程有了較為明確的預(yù)期。

　　“目前我國有流轉(zhuǎn)稅、所得稅和行為財產(chǎn)稅三大類稅種。其中，所得稅類，企業(yè)所得稅和個人所得稅均有立法；行為財產(chǎn)稅類，有車船稅立法。增值稅法列入立法規(guī)劃，將填補我國稅法體系中無流轉(zhuǎn)稅法律的空白。”施正文介紹說。

　　施正文認為，增值稅作為現(xiàn)行稅制體系中的第一大稅種，一旦立法成功，將預(yù)示著我國稅收法治體系的基本完成。

　　財政部發(fā)布2012年稅收收入增長的結(jié)構(gòu)性分析報告顯示，2012年全國稅收總收入超過10萬億元。其中，國內(nèi)增值稅實現(xiàn)收入26415.69億元，增值稅占所有稅收的比例大約為26%。

　　“‘營改增’完成以后，增值稅規(guī)模將更大，將占稅收總收入的40%多，屆時稅收收入規(guī)模前四位的稅種———增值稅、企業(yè)所得稅、消費稅、個人所得稅，將占總稅收比例的70%~80%。增值稅立法后，雖然還有小稅種沒有立法，但屆時前四大稅種里面也只有消費稅沒有立法。所以，從增值稅的規(guī)模、稅種的地位和分布、法律體系的健全與完善來看，增值稅立法意義非凡。”施正文說。

　　對于增值稅立法正式啟動程序的時間表，施正文認為應(yīng)該在“營改增”完成時立即啟動。“中央已經(jīng)明確將在十二五期間完成‘營改增’稅制轉(zhuǎn)換，預(yù)計時間在2015年底。前期，應(yīng)進行調(diào)研、草案起草、立法研究等相關(guān)工作，為后期啟動立法程序做好準備和鋪墊。”

　　在施正文開來，此次增值稅立法規(guī)劃不會再出現(xiàn)上屆“一進一退”的情況，原因在于一是經(jīng)過了長時間的前期準備；二是稅制改革基本完成；三對于稅收立法，各界已達成共識。

　　“國務(wù)院作為征稅人，立法有失公允”

　　2013年，“營改增”作為深化財稅體制改革的“重頭戲”，開始從地區(qū)性試點轉(zhuǎn)向分行業(yè)推進。在施正文看來，“營改增”的進程，客觀上為增值稅立法做了鋪墊。

　　“全國人大應(yīng)積極指導(dǎo)、監(jiān)督‘營改增’的進程。不能等到完成之后再參與，應(yīng)在試點過程中就指導(dǎo)、監(jiān)督。國務(wù)院和財稅主管部門應(yīng)當積極地把‘營改增’試點的進展、出現(xiàn)的問題等及時向人大報告，使增值稅立法和現(xiàn)在的‘營改增’政策能夠很好地對接上，為將來過渡立法創(chuàng)造好的條件。使改革政策、未來立法相互配合、相互連接。”施正文認為，這樣既有利于未來立法的順利出臺、提高立法質(zhì)量，同時也能及時發(fā)現(xiàn)并解決目前“營改增”試點過程中出現(xiàn)的問題。

　　同時，施正文還指出，我國現(xiàn)行的18種稅中，只有個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅等3種稅是由全國人大及其常委會制定法律開征，其他15種稅都是國務(wù)院制定暫行條例開征的，其收入占稅收總收入的70%。

　　“國務(wù)院主導(dǎo)改革，作為征稅人自己立法，有失公允。與稅收法定原則相悖，不利于約束行政權(quán)力和維護納稅人權(quán)利，也會導(dǎo)致納稅人基本財產(chǎn)權(quán)利不能得到全面保障。‘營改增’試點讓國務(wù)院來主導(dǎo)是不得已。如果我們改革條件成熟，改革步伐擴大，‘營改增’同樣也可以由全國人大來主導(dǎo)，但這不代表全國人大包攬。法律應(yīng)由相應(yīng)立法機關(guān)出臺，不能由政府出臺。”施正文如是表示。

　　今年兩會期間，就有人大代表提出稅收立法權(quán)回歸人大的議案。議案認為，納稅是涉及每個公民切身利益的一件大事，相關(guān)政策絕不能隨意制定，必須進一步嚴格管理。在當前國內(nèi)法律體系已日益健全的今天，稅收立法權(quán)必須回歸人大了，因為憲法規(guī)定了人大是我國的最高權(quán)力機關(guān)。對此，財政部官員也表示，人大收回稅收立法權(quán)是大勢所趨，人大應(yīng)逐漸減少授權(quán)，漸進式回歸。

　　在具體落實立法規(guī)劃方面，信春鷹表示，一定要努力維護立法規(guī)劃的權(quán)威，增強立法工作的統(tǒng)一性、計劃性和協(xié)調(diào)性。按照全國人大常委會的要求，做好制定年度立法工作計劃和立法規(guī)劃的督促落實工作，同時加強和改進起草工作。各有關(guān)方面需要按照推進科學(xué)立法、民主立法的要求，改進起草工作機制和方法，加強溝通協(xié)調(diào)，提前介入，相互參與，提高法律草案的質(zhì)量，努力完成立法規(guī)劃確定的各項任務(wù)。

　　施正文則建議，增值稅立法過程應(yīng)秉正公平、透明原則，廣泛征求意見，讓各界人士包括專家、學(xué)者、企業(yè)都參與進來，表達夙愿。保證法律的出臺更加科學(xué)、合理，從而保障納稅人的合法權(quán)益。