醞釀已久的地方債限額管理如今落了地。

　　日前，財政部發布《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》(下稱“《實施意見》”)，對地方債實行限額管理。這是對《預算法》的具體落實——《預算法》規定，省級政府可以在國務院確定的限額內發行政府債券舉債，舉債規模由國務院報全國人大或其常委會批準。

　　其實，國務院在2014年就發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，明確要對地方政府債務實行規�？刂坪皖A算管理。2015年8月，第十二屆全國人大常委會第十六次會議通過《關于批準〈國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案〉的決議》，明確了對地方政府債務實行限額管理。

　　地方債問題一直備受關注。尤其是在審計署分別于2010年、2012年、2013年對地方政府債務進行三次大規�！懊�底”后，地方債問題被推到了輿論的風口浪尖。此后，相關部門密集出臺地方債管理的相關政策措施。

　　如今，對地方債實行限額管理是管理地方債的最基本機制，也是最核心的機制。實際上，各國對政府債務管理都實現限額管理，美國國會共和民主兩黨經常討價還價的數字之一就是美國聯邦政府債務限額。有時，由于聯邦政府債務已接近限額，無法借入短期債務周轉資金，也只好讓白宮一些非核心部門關門大吉。

　　我國《預算法》賦予了省級政府依法適度舉債的權限，強調“適度”。判斷地方政府債務到底有沒有超過限額(度)，首先應當對地方政府債務進行科學、準確的計量。由于此前我國缺乏科學、完善的政府會計體系，尤其缺乏政府綜合財務報告制度，所以，只能通過專項審計的方式來摸清楚地方政府債務規模情況。

　　因此，我國亟需加快建立政府綜合財務報告制度，編制資產負債表，以便地方各級政府全面掌握資產負債信息，來動態地跟蹤我國地方政府債務規模增減變動情況及其結構變化，合理確定地方債發行額度，從而防范債務風險。

　　當然，在對地方債實行限額管理的同時，我國正在引入市場化機制，政府綜合財務報告制度將為建立規范的地方政府舉債融資機制奠定堅實基礎。

　　財政部在2014年發布《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》，上海、浙江、江西、寧夏等10個省市試點地方政府債券自發自還。在此次嘗試之后，又于2015年發布了《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》，明確一般債券由各地按照市場化原則自發自還，遵循公開、公平、公正的原則，發行和償還主體為地方政府。也就是說，地方政府在財政部給定的額度內再經過地方人大常委會審批后自行發債，自行償還。

　　“市場化原則”主要強調要市場化發行地方政府債券，核心要求就是收益與風險匹配(配比)制度。比如一個地方財政風險低、經濟發展水平高，投資者購買該地方政府債券風險小，容許較低的債券利息。又如一個地方財政風險高，經濟發展水平落后，甚至有違約記錄，投資者購買該地方債務風險大，要求有風險溢價補償，利息高。

　　對地方政府債券進行合理定價，有賴于評級機構對政府債券進行評級，而經過注冊會計師審計的地方政府財務報告就成為影響評級的重要因素之一。

　　市場化發行機制以地方政府信用評級制度和注冊會計師審計制度為基礎，而政府綜合財務報告制度又是這兩項制度的基礎。所以，政府綜合財務報告制度是建立規范的地方政府舉債融資機制的核心基礎。

　　在美國，地方債發行已經比較成熟，自上世紀70年代以來，評級機構就將地方政府財務報告的質量作為影響地方債券評級的因素之一。

　　值得期待的是，我國正在加快政府會計改革。根據國務院批轉財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，我國將于2020年建立全面反映政府資產負債、收入費用、運行成本、現金流量等財務信息的權責發生制政府綜合財務報告制度。

　　而在去年年底，財政部發布《政府會計準則——基本準則》，在政府會計核算中引入權責發生制原則，對資產、負債等會計要素的概念、信息質量特征，都做出了重新界定，提出了新的要求。而且，在對政府負債進行界定時，強調了“現時義務”，將政府因承擔擔保責任而產生的預計負債也納入會計核算范圍。這樣，就可以保證政府資產、負債等信息得以如實記錄、完整反映，有利于全面反映政府財務狀況，有利于進一步加強政府的資產管理和控制債務風險。