農業是基礎產業，其可持續發展對一國的政治、經濟和社會發展至關重要。黨的十六大明確了全面建設小康社會的宏偉目標，并且把“統籌城鄉經濟社會發展”，解決“三農”問題作為“全面建設小康社會的重大任務”提了出來。當前制約中國全面建設小康社會的最大障礙，不在城市，而在農村。而農村經濟的發展需要大量資金的支持，在支農資金的來源渠道中，政府財政支農資金占有很重要的地位。因此，如何建立穩定的政府財政支農資金投入增長機制，是政府財政工作中需要認真對待和研究的問題。
　　一、我國政府財政支農資金使用與管理中存在的主要問題
　　1、政府財政支農資金投入數量偏少改革開放以來，我國對財政支農資金的投人數量進行了探索，支農資金的數量也不斷增加，特別是“九五”時期政府財政支農資金投入的增長幅度較大，但與我國農業的重要地位和發展要求相比，政府對農業的支持總量仍是偏低的。從下表中可以看出，1996年以來，雖然國家財政用于農業的支出逐年增加，但其占財政支出的比重只是維持在8％左右。國家財政用于農業的支出情況
　　單位：億元支量農生生產支 農業科技 用于農業支。＼ 砑 國家財政用出和農木軻氣 農業＼ 于農業的支 基本 三項費用 出占財政支、 出合計 量辱部n的摹生 建設支出 支出 出的比重年 ＼ 羹l996 700．43 5l0．07 141 5l 4．94 8．82％1997 766_39 560．77 159．78 5．48 R．妣l998 ll54．76 626 02 460．7O 9．14 101999 lO85．76 677．46 357 00 9．13 8．23％2000 1231．54 766．89 414 46 9．78 7．75％
　　2、政府財政支農資金投入結構不合理從上表中可看出，政府財政支農資金投入結構中存在諸多不合理之處。一是政府財政農業支出中用于人員供養及行政開支部分大體保持在60％以上，而用于建設方面的支出比重偏低，只維持在30％左右。二是在財政農業建設性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設比重較大，而農民可以直接收益的中小型基礎設施建設的比重較小。據統計，1996―2000年，中央財政累計安排水利基礎設施建設投入達1 100多億元，約占中央農業基本建設投入總量的70％。1996―2000年，中央財政共安排林業生態環境建設投資230億元，占同期中央農業基本建設投資的14．3％。三是在政府農業投入中，直接用于流通環節的補貼過高。1998年以來，政府財政支農投人中，每年用于糧、棉、油、糖流通的補貼在500―700億元之間，占政府農業支持總量的30％以上。而一些關系農業發展全局的基礎性、戰略性、公益性項目，如農業品質改良、重大病害控制、食品安全保障、執法體系建設、社會化服務體系建設等，或者沒有財政立項支持，或者缺乏足夠的投入保障。四是用于農業科研開發及推廣的資金較少，僅占支出總量的0．7％左右，遠遠無法滿足現代農業對科技進步的需求。
　　3、支農資金過分倚重財政無償方式，投融資體制不合理2000年我國全社會農業總投人是1．2萬億元，其中：農業信貸投人占40％，農民自籌投人占37％，各級政府投入占17％，其它投人（包括上市公司、城鄉企業、外資等）僅占6％。這說明，工商企業、資本市場、外商投入農業的資金非常少。在當前我國政府財政比較困難的情況下，過分倚重財政資金的無償投入，農業投資勢必不足。而政策性投融資的良好運行還可以取代其他產業的部分無償投人，從而為農業發展提供更多的財政無償資金來源。但是目前我國的財政投融資還存在許多問題：政策性投融資機構不規范，管理制度不健全，資金的管理、使用不系統；融資渠道單一，資金總量不足；投資方向欠妥等，使得我國政策性投融資未能發揮應有的作用。
　　4、政府財政支農資金管理體制不完善，資金使用效果不理想主要表現在三個方面：一是中央政府和地方政府之間農業投入職責劃分不清，財政支農投入主要依賴中央政府，地方政府對農業的投入嚴重不足，中央財政預算安排的財政農業支出約占整個農業財政支出的65％。地方財政尤其地（市）、縣級以下財政大多為吃飯財政，自身財力不足，很難再向經濟效益相對較低的農業追加投人。地方財政農業支出比重呈逐年下降趨勢。二是政府財政支農資金實行分塊管理，部門分割嚴重，有限的資金不能形成合力。目前政府對農業的投人渠道較多，農業財政支出分部門管理。但這種管理模式存在一些問題，不同渠道的投資在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面有相當程度的重復和交叉，由于分屬不同部門管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間協調不夠、重復投入等問題。三是政府財政支農資金使用監督機制滯后，資金使用效果差。目前，政府投資的農業項目實行按投資額度確定權限，審批手續繁雜、程序較多。項目審批不能真正做到制度化、公開化和科學化，存在一定的盲目性和隨意性。財政支農工作的主要內容往往是分資金、下指標，重資金分配、輕資金管理。農業項目的管理存在許多漏洞，使得很多項目的實施效果較差。
　　二、完善政府財政支農資金投入政策的建議
　　l、繼續加大農業基本建設投資力度1998年以來，國債資金一直占年度間中央預算內基建投資的70％以上，而正常年度預算內基建投資不足30％。顯然，靠發行國債籌集資金不是長久之計。中央預算內農業基本投資已連續4年沒有新的增長。與中央財力增長相適應，應逐年增加一部分中央預算內投資，重點用于農業建設，保證農業投資有一個正常穩定的來源，確保中央農業基本建設投資保持在較高水平。同時，地方政府財政也應加大支農力度，要結合當前“費改稅”改革，清費立稅，將大量的預算外資金納人規范的預算管理，以提高地方政府財政的財力。
　　2、調整財政支農資金投人的使用方向針對當前政府財政支農資金投人不合理的狀況，政府財政在安排支農支出時，應退出競爭性項目，而在非競爭性領域中也應結合社會經濟發展現狀，做到有主有輔。當前我國政府財政支農資金應重點投入到農業基礎設施建設、農業科技進步、農業生態保護等項目中來。
　　3、拓寬支農資金來源渠道，建立多元化的投融資體制從發展趨勢來看，我國通過鼓勵社會投資者投資農業、發展證券市場、利用外資籌集農業發展資金還大有潛力可挖。應逐步建立以農民個人投資為主體，國家財政性投資為引導，信貸、外資等各類資金為補充的多渠道、多元化的農業投資格局。為了提高社會資本投資農業的吸引力，需要通過發揮農業財政支持和導向功能，進一步建立農業投人的激勵機制。要調整和優化農業財政支出結構，強化農業基礎性投入。為吸引社會資金投向農業，國家要在稅收、補貼、貼息等方面對農業投資給予優惠和獎勵。要改變財政投人方式，減少政府直接辦項目，加大對農民和社會辦項目的補助。
　　4、整合財政支農投入，完善政府財政支農資第1期 劉建渡：建立政府財政支農資金穩定投入增長機制的建議金管理體制應對現有農業項目、資金進行整合，相對集中。對于目前由不同渠道管理的農業投人，尤其是用于農業基礎設施建設的財政資金投人，要加強統籌協調和統一安排，防止項目重復投資或投資過于分散，使有限的資金發揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項建議由一個職能部門統一負責。要對各分管部門的職能和分工加以明確，以確保農業財政資金的有效配置。合理劃分中央和地方政府財政在農業和農村發展中的事權。在投資責任方面，總的原則是按照項目規模和性質實行分類管理。凡屬地方項目或中央補助投資的地方性項目，其投資、建設、管理和職責完全下放給地方；屬于中央項目的，其投資、建設和管理均由中央政府或有關部門負責，也可通過某種方式委托地方建設或管理。
　　5、逐步減少對流通環節的補貼，建立對農民收人的直接補貼制度一是逐步將主要農產品市場風險基金（如糧食風險基金）轉為對農民的收人的直接補貼。2001年，全國糧食風險基金302億元，如果這一部分資金由補貼流通領域轉為直接補貼農民，相當于2001年農業稅和農業特產稅的金額。國家可以繼續保留保護價這一指導性價格，但糧食市場是放開的，國有糧食購銷企業與其他經批準人市的企業一樣，進人農村市場，隨行就市收購糧食，國家不再對國有糧食購銷企業進行補貼。當市場糧食價格低于保護價時，由國家將市場價與保護價的差價直接補貼給農民。二是在主產區建立對農民使用先進技術的直接補貼制度。這種補貼方式，一方面可以形成對農民收人的直接補貼。另一方面鼓勵、支持農民、農業生產者使用優良品種，是一舉兩得的方式，可以隨財力的增強逐步擴大，在重點產區建立良種推廣補貼制度。三是逐步將一部分農產品出口補貼轉為對農民的直接收人補貼。加人WTO以后．中國承諾不對農產品出口實行補貼政策，可以考慮將這一部分補貼轉為對產糧、產棉地區農民的直接收人補貼。四是增加對農民的生態環境補貼。應抓住糧食仍供大于求的有利時機，增加對農民退耕還林、還草的補助。
　　6、充分利用WTO的“綠箱”政策，增加農業科研等方面支出，實施“科教興農”戰略要實現農業的穩定與持續發展，必須要以資金作支撐。目前，我國的農業保護率與WTO（農產品協議》規定差別還比較大，這說明我國農業扶持與保護的空間還相當大。因此我們應充分利用好這一空間，按照“引導、支持、保護、調控”的原則，爭取到2010年我國農業保護率達到10％。我國的國情決定了政府財政支農支出的重要性，因此，在逐步提高財政支農支出比重，確保財政支農支出總量穩定增長的同時，增加對農業科研等方面的投入。從財政政策上講，就是按照社會主義市場經濟條件下公共財政支出的基本要求，改革財政資金的使用辦法，建立財政支出“科教興農”的投人新機制。
　　一是逐漸增加農業科研和推廣投資。集中支持農業基礎研究和公益性項目，尤其是動植物品種資源、轉基因技術、節水灌溉技術、旱作農業技術的研究，增加科技儲備，加速農業科技進步。
　　二是增加對農業社會化服務體系、農產品市場信息體系和農產品質量安全體系的投人。
　　三是積極支持農業結構調整。加快高效、專用農產品生產基地建設，發展名、特、優農產品生產。
　　參考文獻：
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