一、政府間財政轉移支付制度的理論分析
　　政府間財政轉移支付制度是政府預算管理體制的一項重要內容。政府預算管理體制是處理一國財政體系中各級政府間財政分配關系的基本制度，其核心是各級政府預算收支范圍及管理職權的劃分和相互間的制衡關系。在市場經濟國家，政府大都實行分級管理制度，相應地，政府預算管理實行分級預算管理體制。在分級預算管理體制下，政府間預算支出范圍的劃分依據的是公共產品的層次性和配置效率，預算收入范圍的劃分依據的是各稅種的特點、稅收的收入功能和調節功能。由于預算收支范圍的劃分所遵循的標準不完全一致，以及各地區經濟發展的非均衡導致各級預算主體收支不對稱，出現財政收支縱向不均衡，并且同級預算主體在收支不對稱程度上存在差異，出現財政收支橫向不均衡。因此，在既定的預算收支范圍劃分的基礎上，為實現各級政府事權與財權的最終統一，建立調節預算主體收支水平的制度，即財政轉移支付制度是必要的。
　　政府間財政轉移支付制度就是在各級政府間或同級政府間，通過財政資金的無償撥付來均衡各預算主體收支不對稱的預算調節制度。財政轉移支付的目標是追求公共服務均等化。
　　公共服務均等化是指一國的社會成員應享受水平大致相等的由財政資金提供的公共服務和福利。社會成員之間，由于個人的自身條件和所在地區不同，經濟的富裕程度存在差別，但是作為平等的社會成員，無論他的職業如何，所在地區如何，由財政支出為其提供的公共服務和福利都應當大致相同。由于財政收支無論是縱向不均衡還是橫向不均衡，都會影響相應級次的政府對公共產品或公共服務的合理供給，從而造成社會成員之間在獲得公共產品或公共服務上的差異性，這就背離了社會公平原則。因此，通過政府間轉移支付對財政資金的分配進行調節，實現財政收支縱向均衡和橫向均衡，保證各級政府具有大體均等的提供相同的公共產品或公共服務的財政能力。從各國的實踐看，任何一個國家內部各地區總存在自然條件、資源狀況和經濟發展水平的差異，為促進落后地區的資源開發和經濟發展，政府通常制定和實施區域開發戰略，并廣泛采用財政政策等綜合措施，縮小地區間的經濟差距，其中運用財政轉移支付手段，可以增強落后地區政府的財政能力，加大對資源開發、基礎設施和公共項目建設的力度，協調區域經濟關系。因此，財政轉移支付制度的實施對落后地區具有極為重要的意義。各國政府通常都以那些經濟相對落后，財政能力較為低下的地區作為財政轉移支付的主要對象。
　　政府間財政轉移支付有三種模式：一是單一縱向轉移，即中央政府對地方政府，上級政府對下級政府的財力轉移；二是單一橫向轉移，即同級政府之間的財力轉移，一般是財力富裕地區將其富余財力的一部分直接轉移給財力不足地區；三是縱向轉移和橫向轉移相結合。在大多數情況下，政府間財政轉移支付主要是上級財政對下級財政的資助和補貼，以及同級財政的資金轉移，但也包括下級財政向上級財政的支持性轉移支付。在縱向轉移和橫向轉移相結合的混合模式下，縱向轉移支付就是中央政府對地方政府的財力轉移，它有利于實現中央政府的宏觀調控目標，橫向轉移支付就是富裕地區對落后地區的財力轉移，它可以補充落后地區的財力不足。目前世界主要國家的政府間轉移支付制度大都實行縱橫結合，以縱向轉移為主的模式。
　　政府間財政轉移支付有兩種基本形式：一般轉移支付和專項轉移支付。一般轉移支付也稱無條件撥款，是轉移資金的預算主體對所撥出的資金不規定具體用途，受援地方可用該項資金彌補一般預算缺口。一般轉移支付可以提高受援地方政府的基本財政能力，縮小地區間的財力差距，是促進社會公平，實現財政能力均等化和各地區協調發展的主要形式。專項轉移支付也稱有條件撥款，是轉移資金的預算主體對所撥出的資金規定了使用方向或具體用途，受援地方必須按規定使用資金。專項轉移支付主要服務于中央政府的特定政策目標，解決區域性公共產品的外溢問題和促進特定公共事業的發展。專項轉移支付又可分為無限額配套補助、有限額配套補助和無配套補助。專項轉移支付的規模取決于補助主體和補助對象的財力狀況，以及補助項目的重要程度與耗資水平。專項轉移支付具有與一般轉移支付不同的政策效應，一般轉移支付有利于實現財政資金分配的社會公平，而專項轉移支付有利于提高財政資金的配置效率。
　　二、我國政府間財政轉移支付制度的現狀分析
　　（一）我國財政轉移支付制度的基本構成
　　1994年我國實行了與建立社會主義市場經濟體制相適應的分稅制財政體制，構建政府間財政轉移支付制度成為分稅制財政體制改革的重要內容之一。我國分稅制財政體制實施的原則是“存量不動，增量調整，逐步提高中央政府的宏觀調控能力，建立合理的財政分配機制”。因此，作為分稅制財政體制組成部分的轉移支付就是一個兼有包干體制和分稅制特征的混合體。我國現行財政轉移支付實行單一縱向轉移模式，轉移支付主要由五種形式組成。
　　1.稅收返還。其計算公式為：Tt=Tt-1（1+0.3R）。其中T為第T年的稅收返還額，R為增值稅和消費稅的增長率。中央政府以1993年為基期年，以地方凈上劃收入額，即消費稅的100%加上增值稅的75%減去中央下劃收入，作為中央對地方的稅收返還基數，以確保地方政府財政收入不低于1993年的收入水平。1994年以后，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按各地增值稅和消費稅平均增長率的1：0.3系數確定，即“兩稅”每增長1%，中央對地方的稅收返還增長0.3%.并以環比方式逐年遞增，也就是在新增“兩稅”收入中，中央政府分享70%，地方政府分享30%.如果地方上劃中央收入達不到核定基數，中央按實際收入數返還。
　　2.體制補助和上解。分稅制改革后規定，原財政包干體制下中央政府對部分省、自治區的定額補助和部分省市向中央上解收入的辦法繼續實行。接受中央補助的地區繼續獲得補助，上解中央的地區，繼續實行定額上解。體制補助和上解是上下級政府之間的雙向財力轉移。
　　3.專項補助。指不包含在地方財政體制規定的正常支出范圍內，根據地方特殊情況，由中央財政撥付給地方。按規定用途使用的資金。專項補助范圍較大，除包括防治自然災害支出外，還有支援農業支出、基本建設支出、支援不發達地區和民族地區發展資金支出等，而且撥款額呈不斷上升趨勢。
　　4.一般轉移支付。作為分稅制改革的配套措施，1995年開始實行過渡期轉移支付，即從中央財政收入增量中拿出一部分用于轉移支付，緩解地方財政運行中的突出矛盾，體現對民族地區適度傾斜的政策，撥款金額和調節的范圍和力度都有限。2002年進行所得稅分享改革后，過渡期轉移支付改稱一般轉移支付。中央財政把所得稅分享改革增加的收入全部用于一般轉移支付，使其轉移支付額大大增加。目前接受一般轉移支付的省已達25個。一般轉移支付額主要按照各地標準財政收入和標準財政支出差額以及轉移支付系數計算確定，凡標準財政收入大于或等于標準財政支出的地區，不納入轉移支付范圍，轉移支付系數參照當年中央對地方一般轉移支付總額、各地區標準收支差額以及各地區財政困難程度確定。
　　5.年終結算補助或上解。中央財政在每個財政年度終了后要與地方財政就上一個財政年度在財政體制之外發生的某些事項進行結算，如企事業單位隸屬關系在中央與地方之間發生改變、中央實施某項宏觀調控政策對地方財政收支帶來影響，都需要對由此產生的差額進行調節，這種調節既有中央對地方的補助又有地方對中央的上解，它也是上下級政府之間的雙向財力轉移。
　　（二）現行財政轉移支付制度在整體上不具有明顯的均等化效應
　　1994年我國實行分稅制改革后，中央財政集中的收入雖然顯著增加，但實際用于調節地區間差距的財力仍十分有限，而且中央政府的調節能力還受到了現行轉移支付方式的制約，因此，現行財政轉移支付制度沒能有效地控制地區間財政能力差距的擴大，各地區政府提供公共服務和福利的財政能力仍然存在較大差異。根據相關研究的資料顯示，目前我國31個省、市、自治區在轉移支付后，只有新疆、西藏、寧夏和內蒙古等少數地區的財政能力系數明顯提高，地區人均財力水平超過全國人均財力水平，其它中西部地區財政能力系數則有的有所提高、有的甚至還有所下降，地區人均財力水平均未達到全國人均財力水平。各地區人均財政收入相對差異系數在轉移支付后雖有所縮小，但效果不明顯。各地區人均財政收入差距是我國區域經濟發展不平衡的結果和直接表現，轉移支付制度實施以后所產生的均等化效應不僅沒有縮小地區間財政能力差異，甚至也未能阻止地區間財政能力差距不斷擴大的趨勢。因此，可以說我國現行財政轉移支付制度未能實現各地方政府為本地區居民提供均等化公共服務和福利的目標。
　　（三）對現行財政轉移支付制度的評析
　　現行財政轉移支付制度在整體上不具有均等化效應，是因為受到尚未完善的市場經濟體制和分稅制財政體制的制約，在制度本身的設計上帶有較強的過渡性，表現在：
　　1.政府間事權關系劃分不清，使轉移支付制度的設計缺乏可靠的依據。轉移支付制度是事權和財權劃分相結合的有機體，事權的劃分以及“標準支出需求”的確定，是一般轉移支付撥款的依據。政府間事權關系并不屬于轉移支付制度的范疇，但如果沒有一個明確的政府間事權劃分，就難以得到地方政府的標準支出。我國分稅制改革的重點是在財權的劃分上。事權的界定相對滯后且過于原則，在具體事務上，中央政府與地方政府之間、地方各級政府之間經常存在事權不清、交叉重疊的現象，這勢必影響地方政府標準支出的測定，因此，劃清政府間事權關系和支出范圍，對準確計算上級政府對下級政府轉移支付撥款具有重要意義。目前我國轉移支付制度中的一般轉移支付具有一定的規范性，但撥款額的確定受到政府間事權關系不清的影響，且規模較小，對縮小地區間財政能力差距難以起到實質性的作用。
　　2.政府職能轉變不到位，限制了轉移支付制度的運作空間。我國社會主義市場經濟體制框架雖然已經建立，但政府與市場的關系仍未理順，政府的“越位”行為仍然存在，一部分政府資金被配置于本應由市場配置的領域，使政府沒有足夠的財力解決公共服務均等化問題。轉移支付只有在總量上達到一定的規模，才能保證轉移支付制度目標的實現。在現行轉移支付的五種方式中，一般轉移支付的均等化效應最好。2005中央政府對地方政府的一般轉移支付額為745億元，占轉移支付總額的25.4%，雖然從1995年以來一般轉移支付資金的增長率有較大幅度提高，但其規模仍遠遠不能滿足需要。因此，理順政府與市場的關系，保證轉移支付的合理規模及其各構成部分在制度設計上的協調和統一，是調節地區間財政能力差異，發揮轉移支付制度均等化效應的基礎。
　　3.保護地方政府既得利益，削弱了轉移支付制度的均等化效應。我國是一個政府層級較多、稅種較少的國家，5級政府架構對應20多個稅種，決定了政府間的收入范圍不能完整地按稅種劃分，只能加大共享收入的比重，地方稅體系相對薄弱，因此，分稅制的實施必然會觸動地方政府的既得利益，為保證分稅制財政體制改革的順利推行，中央政府做出了“存量不動”的原則性規定。遵循保護地方政府既得利益的思路，中央政府從分稅制改革中集中起來的收入，絕大部分仍需按基數返還給地方。稅收返還除以1993年地方實際收入為基數外，還與“兩稅”增長率掛鉤，“兩稅”增長越快，中央對其進行的稅收返還額度也就越大。顯然經濟發展越快的地區得到的稅收返還要比落后地區多。由于稅收返還是目前我國轉移支付資金中規模最大的一部分，因此，稅收返還的結果是在維護了經濟發展快的地區既得利益的同時，也在拉大它們與落后地區間財政能力的差距。除稅收返還外，體制補助的數額也由基數法來確定，專項補助也有不少是按基數法來分配，而且沒有遵照客觀標準和合理程序，只能增，不能減。因此， “存量不動”的原則性規定，在保護了地方政府既得利益的同時，也把地區間財政能力差距固化了，而且隨著逐年滾動，這些不合理因素還在繼續擴大。因此，我國現行轉移支付具有較強的回歸性，很難發揮實現公共服務均等化的功能。
　　4.統計和會計數據不真實，信息系統不健全，增加了實施轉移支付制度的技術難題。我國的財政管理長期以來一直是采用基數法，收支項目的核定都缺乏統一的計量標準，統計資料與財政管理的信息要求不對稱，在推行轉移支付制度時，就會遇到基礎性數據殘缺不全或數據不真實問題，給轉移支付制度的實施帶來了技術上的困難。
　　5.轉移支付制度缺乏法律支撐和有效的監督機制。我國現行財政轉移支付制度依據的是政府規章，沒有專門的轉移支付法，即使《預算法》也無相應條款，削弱了轉移支付制度的權威性和可操作性，客觀上降低了轉移支付制度決策和運作的民主性和規范性。在轉移支付資金的使用上沒有建立一套有效的監督審計系統，對轉移支付資金是否做到專款專用，不能及時、準確掌握信息，對違反了補助使用規定的地方政府，也沒有相應的懲罰措施。
　　三、完善我國政府間財政轉移支付制度的構想
　　我國政府間財政轉移支付制度的實證分析表明，我國現行轉移支付制度與理論分析的轉移支付制度存在較大偏差。轉移支付制度的完善是一個復雜的系統工程。建立科學規范的轉移支付制度不是一件孤立的事情，而是要與市場經濟體制的完善、政府職能轉變、分稅制財政體制改革、稅收體系健全相配套，還要有法律的保證和科學的統計數據為基礎。因此，完善我國政府間財政轉移支付制度需要從兩方面人手，即必要條件和制度設計，其中轉移支付制度的理論分析可作為改革的基本依據和參照。
　　（一）規范的轉移支付制度建立的必要條件
　　1.科學劃分各級政府的事權范圍，為建立規范的財政轉移支付制度提供客觀依據。在市場經濟體制下，劃分中央政府與地方政府，上級政府與下級政府事權的原則是：受益范圍覆蓋全國的社會共同事務是中央政府的事權，由中央政府履行職責；受益范圍局限于本地區的社會共同事務是地方政府的事權，由地方政府履行職責。相應地中央政府的事權范圍是：國防、外交、國際事務、海關、行政管理等涉及國家整體利益的公共產品和服務；社會保障、醫療與健康、重大科學研究與開發、跨區域發展等具有收入再分配性質或需要全國統一標準的公共產品和服務的供給；調整國民經濟結構、協調地區發展和宏觀調控。省級政府事權范圍：省級行政事務和管理、環境保護、社會文化和教育事業、道路交通等基礎設施。省級以下政府事權范圍：地方行政事務和管理、地方公路建設和交通事務、水電和能源供應、文化和基礎教育、公共衛生、住宅建設和城市發展等對當地居民的生產和生活具有直接影響的公共產品和服務。各級政府職責的明確劃分，是優化各級財政支出結構的基礎，也為建立規范的財政轉移支付制度提供了客觀依據。
　　2.實現政府職能的真正歸位，為建立規范的財政轉移支付制度提供財力支持。根據市場經濟條件下政府與市場關系的理論，政府的職責范圍就是市場失靈的領域，財政只具有公共產品的資源配置、收入分配、經濟穩定與發展職能，財政必須從競爭性領域退出來，實現政府職能的真正歸位，政府才能集中財力解決社會公共問題，才能為公共服務均等化提供財力支持。
　　3.完善地方稅收體系，淡化地方既得利益，為建立規范的財政轉移支付制度提供觀念上的支持。建立一個稅種設置科學、稅源穩定，適合地方特點的地方稅體系是實行分稅制財政體制的基礎，也是完善轉移支付制度的客觀要求，分稅制改革初期，地方稅收占全國稅收總量的20%－30%，2005年這一比重降至10%左右，地方政府稅收收入過少，在一定程度上影響了地方財政的獨立性，強化了地方既得利益，也加大了地方對中央財政轉移支付的依賴。因此，減少政府級次，完善地方稅收體系，將營業稅、城市維護建設稅和財產稅作為地方稅收的主體稅種，給予地方政府應有的稅收立法權、稅收政策的制定權和稅收征收管理權，以利于地方政府因地制宜地解決收入不足的矛盾，這樣才能增強各地區、各產業協調發展的意識，淡化地方既得利益觀念，真正建立起規范化的轉移支付形式。
　　4.健全統計核算指標體系，為建立規范的財政轉移支付制度提供信息基礎。在規范化的轉移支付制度下，轉移支付額是按公式計算確定的，公式中涉及的每一個指標、每一個數據都要求真實可靠，否則會影響轉移支付作用的發揮。因此，做好相關數據資料的收集和整理工作，確保基礎數據的準確性，對推行規范的財政轉移支付制度具有極為重要的意義。
　　5.賦予轉移支付以法律地位，為建立規范的財政轉移支付制度提供法律保證。修訂《預算法》，在《預算法》中增加有關轉移支付的條款或建立新的《轉移支付法》，明確轉移支付的政策目標和原則、轉移支付的資金來源、核算標準、分配方法、支付規模和程序、轉移支付的管理和機構以及監督和法律責任。通過健全的法律制度，實現轉移支付制度的規范化，保證在轉移支付實際操作中有法可依。
　　（二）規范的轉移支付制度的設計
　　1.轉移支付以追求公共服務均等化為目標。通過財政資金的橫向轉移和縱向轉移，縮小地區間財政能力差異，保證各地區政府提供公共服務的能力和水平大體均衡。
　　2.轉移支付的對象是經濟落后地區，即人均財力超過全國平均水平的地區，不能接受轉移支付，只有人均財力低于全國平均水平的地區，才能獲得轉移支付。經濟落后地區因為稅源單薄，無法組織到與事權基本對稱的財力，在財力與事權不對稱的情況下，轉移支付制度就能保障經濟落后地區政府事權的履行，使落后地區的居民能享受到與富裕地區大致相同的公共服務，從而消除在教育、衛生、環境保護、公共設施、社會保障等方面的巨大差距，為各地區政府平等參與市場競爭創造條件。
　　3.轉移支付實行以縱向為主、橫向為輔、縱橫交錯的模式。其中縱向轉移支付側重于調節中央與地方政府間的縱向不均衡，橫向轉移支付既可以減輕中央財政的壓力。又可以調節地區間橫向不均衡。我國實行這種類型的轉移支付模式，不僅可以解決經濟落后地區公共財政支出的不足，而且可以強化中央政府的宏觀調控能力，實現國家宏觀經濟政策目標。
　　4.轉移支付采取無條件補助和專項補助兩種方式。首先，取消體制上解和補助，將其列入地區間的橫向轉移支付。凡人均財力超過全國平均水平的地區，原則上都要無償轉移部分富余財力，作為平衡基金，支援人均財力低于全國平均水平的地區。接受橫向轉移支付的地區如果人均財力仍未達到全國平均水平，中央政府再對其進行縱向轉移支付。其次，取消稅收返還，將資金全部用于中央對地方的一般轉移支付。一般轉移支付的計算是：
　　一般轉移支付額=標準財政支出額一標準財政收入額
　　標準財政支出是地方政府提供均等化公共服務的標準開支，標準支出的測算是根據影響地方財政支出的主要因素，如人口數量及密度、人口結構、財政供養人數及費用標準、公共產品的供給數量及成本等，按支出項目分別計算，再綜合計算得出。它等于地方政府所承擔的教育、社會治安、交通等各單項公共服務的標準支出總和。
　　單項公共服務的標準支出=該項公共服務的單位成本×調整系數×單位數量
　　調整系數是對各地區因環境因素造成的公共服務的成本差異進行的調整，以便能正確計算支出標準。
　　標準收入額的測算是根據影響地方財政收入的經濟指標和稅制因素，按增值稅、營業稅、個人所得稅、資源稅、企業所得稅、城鎮土地所得稅、城市維護建設稅等分稅種分別計算，再綜合計算得出。它等于地方政府應征收的各項地方稅收總和。某稅種標準收入的計算是：
　　某地區某稅種標準化收入=某地區稅基×全國平均稅率
　　對不同稅種，稅基的確定是不相同，增值稅的稅基是GDP，營業稅的稅基是第三產業的GDP，個人所得稅的稅基是城鄉總收入。
　　再次，取消結算補助，將其列入專項轉移支付。中央對地方的專項補助主要用于：中央委托地方辦理的項目，需要中央政府幫助的項目（如自然災害救濟等），具有外溢性的地方公共產品項目，中央政府宏觀調控的項目等。為此必須調整現行專項轉移支付的范圍，取消不符合市場經濟和公共財政要求，以及不合理的專項支出項目，如企業挖潛改造專項資金，中央對省以下事業單位設備購置基建撥款等。根據補助項目的特點和該項目的重要性，中央政府可選擇采取配套補助或非配套補助的方式。
　　5.建立轉移支付預、決算制度。轉移支付預算和決算由同級人大審議批準，財政部門負責編制和執行。同級人大和上級財政部門通過對預、決算的審查和預算執行的監督來實現對一般轉移支付資金的分配，并對資金使用的社會效益進行評價。對專項補助資金的分配要嚴格進行項目可行性分析，科學測算各項目的補助數額，并對專項補助資金的使用方向和效益進行評價。