2000年以來，安徽省在全國率先全面開展農村稅費改革，2005年起，免征農業稅。筆者隨黃山市委黨校課題組于2005年4月22日至6月1日期間，通過對安徽省黃山市屯溪區陽湖鎮、歙縣徽城鎮、黃山區譚家橋鎮、休寧縣海陽鎮、休寧縣流口鎮、黟縣碧陽鎮，休寧縣海陽鎮鹽甫村、黃山區新豐鄉，休寧縣流口鎮流口村、六股尖、黟縣洪星鄉、休寧縣齊云山鎮若干典型中心城區、農業畈區、林茶特產農業鄉鎮的實地調研，大體了解了農業稅減免后，黃山市鄉鎮政府職能轉換的基本情況。
　　一、農業稅減免后，鄉鎮干部及政府存在的若干問題
　　1、鄉鎮干部對于職能轉換的反映各不相同
　　經濟發展相對落后的鄉鎮干部覺得工作職能減少、難度減小、壓力減輕。農業稅減免前，鄉鎮干部面向農民“要錢、要糧”的工作占全年工作量的70%以上，“三提五統”的征收使得鄉鎮干部常年工作非常辛苦，經常駐居征收村工作。農業稅徹底減免后，經濟發展相對落后的鄉鎮干部繁重工作職能的“大頭”釋卸了，工作職能減少、難度減小、壓力減輕，工作只限于繼續“忙”于農業稅之外的諸如國稅地稅的征收、征地、常規性計生、護林防火、防汛抗旱、公路拓寬、撥款性小水電改造、社會治安、民事糾紛、公益事業發展、兩委換屆選舉之類的常務職能中，重心沒有轉換到“農村經濟發展、農民致富”的服務型政府職能上來。
　　經濟發展相對較好的鄉鎮干部反覺工作更繁忙、困難更多、壓力更大。農業稅減免后，農民發展經濟的積極性更高，需要鄉鎮政府干部服務的要求更高、范圍更廣。根據農村社會的發展和農民生活的實際需求以及中央鄉鎮政府職能轉換的精神，經濟發展相對較好的鄉鎮確立了“農村經濟發展、農民致富”的新的政府服務職能重心。新的職能使得鄉鎮政府要盡快從自上而下、手段單一的指令性型政府轉向全面、超前為農民服務的政府，工作量加大，大多數鄉鎮除了黨政一把手外，干部大都兼崗，政府核定的干部編制普遍不夠用。鄉鎮干部感覺服務職能重心轉換后的工作更繁忙、困難更多、壓力更大。
　　2、黨群、干群的緊張關系雖有很大改善，但是在局部稅費征收方面還沒有完全消解，減免“三提五統”費收和合理化國稅、地稅征收的改革工作還需繼續。
　　減輕農民負擔是消解黨群、干群緊張關系的關鍵。但是，農業稅減免后，黨群、干群緊張關系在局部稅費征收方面還沒有完全消解。農業稅（“頭稅”）雖已減免，但是，“入不敷出”使基層政府不得不依賴的鄉村集體自籌資金“三提五統”費（“二稅”）仍在繼續征收，而且，“二稅”負擔重于“頭稅”。同時，國稅、地稅的“合理性征收”也給急需“優惠減免”發展的當今農村增添了負擔和壓力，農村農民總體負擔減免幅度不大。有的偏遠鄉鎮完成不了國稅、地稅的合理征收任務。因此，農業稅減免后，政府還要逐步減免“三提五統”費收和合理化國稅、地稅征收的改革，以大幅度減輕農民負擔，使得鄉鎮政府領導干部完全從“要錢”的指令性壓力角色里走出來，徹底改善黨群、干群關系，鄉鎮政府真正成為農民的服務型政府。
　　3、更深層次的干群暫時脫離情況將會局部產生
　　農業稅減免后，并不意味著干群關系的徹底改變，“要錢、要糧”的硬性規定沒有了，干部與農民的硬性接觸不再產生，“牽連”也就少了，更深層次的干群暫時脫離將會局部產生。干部脫離將會導致如“非典”之類的突發事件發生時，干部將無法在農民群眾中迅速暢通地貫徹政策措施。
　　4、干部配備要因地制宜、按需配備。鄉鎮農村專業技術干部制度面臨改革，要走市場經營化道路。鄉鎮干部學習培訓、交流的愿望迫切
　　農業稅減免后，干部有1/3的人力被解放出來，但是，由于專業不對口（知識結構不適應）、工作效率低、干部年齡老化等方面的原因，導致干部所發揮的崗位作用不均衡，有兼崗的、有閑置的，政府機構還需徹底有效地改革。而且，對于諸如林業鄉鎮、農業鄉鎮、中心城區等具體工作側重點不同的鄉鎮、不同的機構，政府人員配備也不能一刀切，要因地制宜，按需配備。農業稅減免后，逐步轉換職能的鄉鎮政府工作的主旋律只是單一地在政府行政干部的肩上演奏，而行政干部對于“帶領農民致富”以及法律服務等方面為農民服務的專業技術知識欠缺，勝任難度加大，他們要求培訓發展經濟、法律服務等方面的專業技術才能、及時學習中央及地方黨委政府文件精神的愿望尤為強烈。而現有事業站所“七站八所”[農技站、農經站、農機站、林業站、茶葉站、畜牧水產站、水利站、財政所、工商所、公安所、文化站、計生服務所、（糧站、供銷社已經推向了市場）等]的專業技術事業干部卻游離在主旋律之外，坐在家里拿工資，專業技術特長沒有得到積極、主動的發揮。鄉鎮政府要按照政事分開和公益性職能與經營性職能分開的原則，整合鄉鎮現有事業站所，依據經濟區域和服務范圍設置經濟技術服務中心和社會發展服務中心，要著力構建服務“三農”的新體系，服務中心的設置要走市場化道路。政府可以通過委托代理、合同承包、向市場購買服務等方式，讓社會經營組織為“三農”提供公益服務。使事業干部成為農村產業結構調整、農民致富的專業技術人力源、知識庫。
　　5、政府機構改革使基層鄉鎮政府的實際職能能力弱化，與農業稅減免后的鄉鎮政府轉換為服務型、法制型政府的職能重心轉移極不相符
　　政府機構改革使基層鄉鎮政府的實際服務職能能力越來越弱，導致職權與責任不統一、財權與事權不相一致的現象。而農業稅減免后，服務型政府的職能重心轉移要求鄉鎮政府的服務職能實際能力強化，這不符合鄉鎮政府職能改革轉換的需要。導致鄉鎮基層“看得到的卻管不到”，而鄉鎮基層之上的國家高層卻是“管得到的卻看不到”。因此，國家如何不斷調整提高基層鄉鎮服務職能的實際實施能力將是一個重要的政府職能課題。
　　6、鄉鎮干部“經濟收入偏低”與高要求、大工作量的職能轉換工作反差較大，“行政職能嚴要求”壓力較大由于經濟欠發達以及國家對干部的嚴格管理等方面的因素，黃山市鄉鎮干部經濟收入僅僅局限于政府工資發放，收入途徑單一，收入款額偏低，與發達地區相比差距很大。有些偏遠落后鄉鎮，由于財政困難，干部待遇諸如“誤餐補貼”與“下鄉補貼”也不能按時發放到位，有的困難到“行政干部有就發放、沒有就不發放，而事業干部就不發放”的不均衡地步。鄉鎮干部高要求、高難度、大工作量的服務型政府職能重心的轉換，與依然沒有變化的單一、低款額的經濟收入形成了很大的反差，不利于干部工作積極性的調動和干部隊伍的穩定。不僅如此，而且，鄉鎮干部“行政職能嚴要求”的壓力也很大。由于政府財力、人力、基礎設施以及農民素質等方面的因素，諸如計生、抗洪搶險等客觀因素是鄉鎮干部職責中難以預料的，一旦意外或險情發生，鄉鎮干部將受到國家嚴格處罰。
　　7、由降低政府服務成本而引發的對“鄉鎮合并”、“鄉鎮一級政府體制的存留”、“政府服務成本與財政收入的逆差”以及“現行的政府、黨委的職責分工”諸問題的思考
　　依據現代交通、通訊和管理手段比較發達的新情況，可進一步擴大鄉鎮規模，降低管理成本。國家要求加大鄉鎮撤并力度。黃山市“三區四縣”中“四縣”（歙縣、休寧、祁門、黟縣）在2004年12月底進行了鄉鎮撤并調整，全市鄉鎮政府由原來的142個精簡為106個。課題組所至調研鄉鎮中的徽城鎮（合并南源口鄉）、海陽鎮（合并秀陽鄉）、齊云山鎮（合并蘭渡鄉）、碧陽鎮（合并碧山鄉、西武鄉）也如期完成了與鄰鄉的合并。鄉鎮撤并本是精簡機構、減少行政成本、擴大發展規模之舉，但是，在鄉鎮撤并適應機構改革需求的同時，老百姓也對鄉鎮的撤并有一些歷史的感受，認為撤并鄉鎮過于頻繁，而且，尤以安徽省的鄉鎮撤并進行得不徹底，撤了并，并了撤，大量耗費機構撤并所付出的政府行政成本。
　　由精簡機構的鄉鎮撤并之舉，也引發了廣大鄉鎮干部對于鄉鎮一級政府體制存留問題的思考。根據時下我國是農業大國的實際國情，鄉鎮一級政府體制的作用還是需求的，它是最貼近農民實際工作的一級政府。至于鄉鎮一級政府體制的存留與否，關鍵是機構如何設置的問題。如果按照具體工作需求設置具體崗位，而不是籠統劃一地、由中央到地方逐級上下一一對應地設置機構，那么，政府機構設置就可以用崗位來代替機構設置，減少機構設置中間環節，得到精減。并且，鄉鎮一級政府體制也可逐漸取消，以減少國家行政中間環節、提高國家行政效率、減輕國家行政成本負擔。
　　時下國情和農村實際工作雖然需求鄉鎮一級政府的存在，但是黃山市的大多數現行鄉鎮的政府職能服務成本大于財政收入。“入不敷出”使基層政府不得不依賴“三提五統費”（作為鄉村集體的自籌資金，以彌補政府經費之不足），加重了農民負擔。經濟發展好一點的鄉鎮，縣里的財政撥款以及部分稅收收入也只夠干部發基本工資，而有些偏遠鄉鎮連干部的誤餐補貼、下鄉補貼都不能夠發放到位，影響工作的積極性和干部隊伍的穩定。
　　由“行政成本”的普遍性話題也引發了鄉鎮對“政府、黨委職責分工與否”問題的思考。規模較小的鄉鎮認為，政府、黨委的職責不必分開，二者可以合二為一，一肩挑，能夠充分節省人力、財力，有效地減少政府服務行政成本；而規模較大的鄉鎮則認為，政府、黨委的職責設置，不能一味地從節省政府行政成本出發，二者不能一肩挑，應各自分開為宜，相互間能起到制約、監督的作用，能廉潔、自律地為老百姓服務。
　　二、農業稅減免后，農民及農村存在的若干問題
　　1、失地農民的安置與就業沒有獲得長效的保障
　　鄉鎮發展中牽涉農民切身長久利益的就是因征地、拆遷而造成的“失地農民安置與就業”問題，這是關乎農民本身生存、保障、發展以及農村社會穩定和諧的大問題。鄉鎮政府不能在農民失地的同時又使其陷入失業的困境，要使農民“失地而不能失業”。黃山市大部分鄉鎮非常重視對失地農民的利益補償、住房規劃及勞動就業安置。如，陽湖鎮政府在工業園征地時非常重視農民利益的補償。市土地部門訂立的征地補償金是1.5萬元/畝，而陽湖鎮政府以2萬元/畝的補償金補償給農民。譚家橋鎮在規劃發展旅游產業時，以法律手段充分保障失地農民在勞動力密集型產業的就業利益，規定新建的賓館飯店在勞動力資源的選取上，在若干年內必須以訂立合同的形式取用當地農民，切實解決失地農民的就業問題。雖然如此，但是，不少鄉鎮失地農民的安置與就業沒有獲得長效的保障。
　　2、中低檔收入農民家庭的“教育致貧”、“醫療致貧”現象
　　目前，黃山市經濟相對落后鄉鎮的中低檔收入農民家庭的“教育致貧”、“醫療致貧”現象較為普遍。
　　①“教育致貧”
　　黃山市是文化資源大市，自古以來形成了重視教育的傳統，徽州文化底蘊深厚，鄉鎮農民非常看重子女能夠接受更高層次的教育，期盼著“教育能致富，知識能改變命運”。但是，黃山市農村子女高等教育費用超出了農民收入承受能力，導致“教育致貧”現象發生。據統計，2004年，我國高校生人均學費為5000元左右、住宿費1000-1200元，再加上吃飯、穿衣等，平均每個大學生每年的費用在1萬元左右，4年大學需要4萬元左右。而黃山市2004年農民人均純收入為2823元，低于全國平均水平，供養一個大學生，需要一個農民14.16年的純收入，承受壓力重于全國平均水平。在黃山市經濟相對落后的鄉鎮，一個農村大學生入學就能夠致使一個中等收入的農村家庭陷入貧苦，導致“教育消費型貧困”。休寧流口鎮農民因教育致貧的就近三十戶，占全鎮的5%.而且，現在大學畢業生就業難度日益加大，再加上城市生活成本日益趨高，致使接受完高等教育的農民子女對家庭的回報也幾乎為零，不能使因“教育致貧”的家庭脫貧。
　　②“醫療致貧”
　　黃山市經濟相對落后鄉鎮的中低層收入農民家庭“因病致貧、因病返貧”的現象存在一定的比例。
　　目前我國農村的醫療保險，大體上有合作醫療、醫療保險、統籌解決住院費及預防保健合同等多種形式。在這些新型合作醫療形式實踐的初期，農民的參與率并不高。國家出臺的“農村醫療保險”制度（農民醫療保險由三部分資金構成：農民自己每人每年拿10元；縣里拿1/3資金補貼；國家拿1/3資金補貼）非常優惠，但是，絕大部分農民由于擔憂“醫療保險資金是否能夠得到妥善管理”、“國家、地方的資金補貼是否能夠真正到位”、“保費批辦的手續緩慢”等方面的問題因素影響了參與的積極性。農民“因病致貧、因病返貧”的現象存在一定比例。如，徽城鎮的“農民醫療保險”制度2004年開始進入第一年運作，參保的農民只有30%.參與率轉機是在參保的農民受益后（生大病的農民能夠獲得一萬元的保費）的第二年（2005年），參保人數攀升至90%以上，醫療保險資金運作狀況良好，能自給自足。黃山市鄉鎮要提高對推行新型合作醫療和農民醫療救助的認識，積極有效地落實政府補助資金，積極宣傳和引導農民參與，并且穩妥地推廣普及。
　　3、農村社會保障制度的健全性和長效性不足
　　黃山市的農村新型合作醫療制度、被征地農民的長效保障機制、遵循計劃生育政策農民的獎勵扶助養老保障制度、弱勢群體救助制度和優撫政策以及有條件地區的農民最低生活保障制度等，都還處在探索階段，健全性和長效性不足。
　　4、對農村諸如山場之類特殊資源的管理無法實行長效機制
　　黃山市大部分轄域是林茶農業特產區，由于國家實行森林資源保護政策以及便于集體管理等方面的需求，諸如山場之類的公益資源依然集體所有，還未分配到戶。雖然，山場資源是公益資源，有未分配的好處，但是，資源的集體所有致使了農民個體利益受損（國家只發給農民公益林每畝每年5元的補貼款，實際到位的只有3.5元），少數農民素質不高，“覬覦”集體資源，他們不遵守國家管理法令制度，違法偷盜破壞國家財產，政府教育不見效，不得已依法采取的“逮人、抓人”手段亦不能長久實行，不利于鄉鎮政府實行長效管理機制，而且致使政府和農民之間、農民相互之間產生了不和諧因素。
　　5、農村基礎設施建設薄弱，公益事業亟待發展，農民抵御自然災害能力較弱
　　黃山市鄉鎮農村道路、電信、防洪抗旱等方面的基礎設施建設薄弱，公益事業亟待發展。這不僅僅影響農村社會的經濟發展，而且影響農民的抗自然災害能力。黃山市農民每年必面臨洪水和干旱的自然災害侵擾，由于防洪抗旱基礎設施建設薄弱，導致農民主動抵御自然災害能力較弱，常常處于被動侵襲狀態。20005年2月18日，國家扶貧辦指出，要提高貧困地區農民的抗自然災害能力。黃山市鄉鎮農村基礎設施亟待改善，因此，鄉鎮政府加大防洪抗旱等方面的資金投入，加強防洪抗旱等方面的基礎設施建設，成了增強農民抵御自然災害能力的關鍵。
　　6、農村社會和諧發展的相對性容易導致不可持續性發展
　　農村社會的和諧處于相對狀態中，經濟發展和諧了，生態又被破壞了，新的不和諧又產生了。我們在大力倡導發展農村經濟的同時，要注意農村生態環境的保護，要堅持可持續發展的思想，以保持農村社會和諧的持續發展。
　　7、計劃生育工作的新問題
　　①農村流動人口增加計生工作管理難度，計生成本提高。鄉鎮政府要求增加計生工作人員配備、加大計生資金投入。
　　農村“務工經濟”的發展使得農村人口流動性很大，育齡人口大都在外務工，這大大增加了農村人口計生管理的難度，計生工作干部與計生成本都呈不足態勢。
　　②“第二胎現象”回升。
　　有些農民致富后，“有錢了”，增強了被處罰的承受經濟能力，計劃生育的社會責任感減退，要求增生第二胎的欲望增強。
　　③人性化管理對計生工作提出了難度更大的新要求。
　　由于我國計劃生育國策的長期不懈實行，政府每年在計生工作中投入了20%的精力，使得黃山市計生工作成效顯著，農民一般都已經接受了計劃生育的基本觀念。但是，在現今的鄉鎮，計劃生育工作又面臨著難度更大的新要求：計生工作人性化。過去，由于特殊國情以及特定歷史時期的需要，計生工作的硬性指標管理使得農民在二胎生完后就被“結扎”了。而新形勢下，計生干部要從人性化角度尊重農民的人生權利，計生工作面臨著難度更大的新要求。
　　④計生工作的深層次宣傳困難。
　　在流動人口突出的當今農村，做好“人口、社會、環境三者可持續發展”的重要意義宣傳工作，促使農民自覺落實計生政策尤為重要。因此，計生干部停留在傳統的宣傳方式、方法上工作已經不夠了，要從國家法律等方面角度來進行宣傳工作。
　　8、農民總體素質偏低
　　由于黃山市經濟欠發達這一主要原因，農民總體素質偏低。他們對于農村的發展道路以及現行政策的認識理解不夠，姿態較低。在經濟致富發展中，出現無端地阻止發展、農民之間發生發展利益不均衡爭端、眼前局部利益抵觸長遠高規格整體利益發展等一系列不利于經濟發展的低姿態行為。致使政府和農民之間、農民相互之間的不和諧現象產生。
　　9、鄉鎮文化生活貧乏“老問題”延續，精神文化建設呈弱化趨勢
　　鄉鎮政府服務職能，就全面而言，是要滿足人們的物質生產和精神文化兩方面的需求。農業稅減免后，黃山市鄉鎮精神文化建設呈弱化趨勢。受財力、人力等方面因素的影響，農村精神文化建設的很多問題都在這個過渡時期暴發出來：現在大部分鄉鎮的文化站都關閉了，農民的文化生活，除了享受短暫的“文化送下鄉”之外，長期局限在電視屏幕上；甚至，有些偏僻鄉鎮的有線電視接收站也維持不下去了；廣播站作用也只限于發通知……這些問題導致目前黃山市大部分鄉鎮的農民生活還只局限在“衣、食、住”上，文化生活單調貧乏，尤其是在偏僻鄉鎮，工薪階層尚且是晚上無事可做，更不必說農民的單調生活了。單調的生活使得覺悟不高的農民群眾在生產之余就沉溺于賭博之中，“六合彩”等非法具有賭博性質的彩票便在少數鄉鎮蔓延開來，鄉鎮農村精神文化生活亟待充實。
　　10、農村社會民主進程需要進一步推進
　　農業稅減免后，政府服務職能轉換到“發展經濟為第一要務”的重心上來，這就要求干部要整頓工作作風，公平、公正地實行民主原則，真正有效地推動農村社會和諧局面的進程。
　　在干部工作作風轉變的同時，還要健全民主制度建設。現在，有的偏遠鄉鎮只有人大制度，而沒有民主政協制度。