近日，國家稅務總局公布了2011年稅務部門規章立法計劃，共有11件一二類立法項目列入稅務部門規章立法計劃。
　　業內人士稱，做好稅務部門規章立法，是推進法治政府建設的重要工作，只有扎實做好規章立法工作，不斷提高規章立法質量，才能為規范稅收執法、推進依法治稅提供有效的制度依據。
　　立法計劃的制定，體現了相關部門對稅收立法的重視。就目前看來，我國稅收法制體系發展到何種程度？究竟還有那些稅收法律、法規需要完善？應該怎樣完善？帶著這些問題，本報記者采訪了業界專家。

有立法計劃 更應有立法行動
　　在今年的11件立法項目中，包括一類立法項目8件，二類立法項目3件。一類立法項目主要包括修訂《出口貨物退免稅電子化管理辦法》、《卷煙消費稅計稅價格信息采集和核定管理辦法》、《車輛購置稅征收管理辦法》、《個體工商戶個人所得稅計稅辦法》、《注冊稅務師管理暫行辦法》、《稅收執法檢查規則》，制定《網絡發票管理辦法》和《稅收違法違紀行為行政處分暫行規定》；二類立法項目主要包括修訂《稅務部門規章制定實施辦法》、制定《重大稅務案件審理辦法》和《稅務稽查分級分類管理暫行辦法》。      
　　在去年稅務總局公布的規章立法計劃中，有8件一二類立法項目被列入。當時該計劃強調，對列入一類規章立法計劃的項目將確保年內出臺。    
　　然而，對比下稅務總局去年的部門規章立法計劃，我們發現，在今年立法計劃的11個項目中，包含了去年立法計劃中的5個項目，比如，在去年的立法規劃中出現的《個體工商戶個人所得稅計稅辦法》、《注冊稅務師管理暫行辦法》、《稅收違法違紀行為行政處分暫行規定》這三項規章制度又赫然列示在今年稅務部門規章立法計劃中。也就是說，去年的稅務部門的規章立法計劃中，有62.5%的計劃沒有完成。不難看出，去年的計劃執行情況不盡如人意。   
　　實際上，“十一五”規劃中也曾列出十多個稅制改革項目，計劃內容很豐富，但相關部門真正去完成的項目屈指可數。個稅、物業稅和房地產稅等改革更是一個漫長的過程。相關專家表示，這三個稅種，即便是在“十二五”期間，也不能保證就能順利完成。
　　業界評論員表示，我國的一些法律法規從無到有，從不完善到逐漸完善，需要一個過程。這個過程可能是三年、五年甚至是八年、十年。公眾著急沒用，必須看財稅部門對問題的研究和重視程度。
事實上，關于我國稅收制度體系的完善、稅制設計本身并不是難點，國際上已有非常多的優秀案例值得借鑒。真正的難點在于制度的落實，如何將制度落到實處。辦法制定的目的在于實施，如果成為一紙空文，便毫無意義。

更多稅收法律法規亟待制度修改
　　事實上，除了立法計劃中列示的11件立法項目，我國目前還有許多規章制度需要制訂，需要提高其法律地位。
　　對此，中南大學PPLG研究中心研究員楊孟著表示，一部結構合理、功能完善、運行高效的稅收體系的形成，并不是按照人們的意圖由人們理性地設計出來的，而是在長期的稅收征收實踐中通過互動和“適應性學習”過程不斷動態優化的結果。我國稅制結構和稅收體系不盡完美，所以一定要在有計劃的前提下有步驟、有目的地去做，以加快其出臺和修訂的進程。
　　楊孟著進一步表示，我國需要立法的稅法，包括制定新的稅法和提高法律位階兩個部分。前者如社會保障稅、遺產稅、碳稅等；后者如將增值稅、營業稅、消費稅等稅種，由當前的條例提升到法律的高度，以體現稅收法定原則，改變我國稅法層次過低的局面。但為了達到同一調節目的或政策目標，對同一稅基或計稅依據設置不同稅種的做法，是不合理的，如土地稅與城建稅；而燃油稅就與擬開征的碳稅等就犯了“同目的同稅基”的功能交叉重疊的錯誤，有必要對現行稅制結構進一步優化調整。
　　他建議，在稅制設計和稅收實踐中，為了達到同一調節目的或政策目標，可以在不同的納稅環節或根據不同的計稅依據設置不同的稅種。如調節貧富差距的收入環節的個稅、消費環節的特定消費行為稅、資產保有環節的物業稅、贈與環節的贈與稅、財產代際轉移環節的遺產稅等；也可以為了達到不同的調節目的或政策目標，對同一稅基或計稅依據設置不同的稅種，如卷煙生產銷售環節的增值稅和消費稅等。
　　“除此之外，還需制定完善納稅服務規范和社會承諾制度；制定納稅服務的標準和嚴格的質量體系，拓展納稅服務的領域和范圍；完善納稅人權利保護機制，對稅務部門不作為、給納稅人造成損害和要求納稅人履行額外義務的行為等，必須有嚴格的制裁性法律規定。為適應國際稅收環境變化和國際貿易合作與發展的需要，修訂完善涉外稅收法律法規。”楊孟著說。

必須打破封閉的部門立法模式
　　立法應該有一個體系，但就目前來說，我國在法律法規方面發布的條文非常多，顯得雜亂無章，難以執行。
在我國現行的稅收實體法律規范中，由國家行使稅收立法權制定的稅法寥寥無幾，大部分是由國務院通過的暫行條例、草案、規定、辦法等，直接影響了稅法效力等級。
　　中國法學會財稅法研究會會長、北京大學教授劉劍文表示，根據“稅收法定原則”，要盡快將現行各稅種的暫行條例上升到法律層面。除此之外，我國稅收立法滯后問題嚴重，稅收征管中，還出 現一些稅收不當或違背法律的情況，卻得不到合理的解釋，引起公眾質疑。所以，要通過立法方和行政方的權利配置，遵循立法宗旨、目的，對有爭議的稅收立法、征管行為等進行解釋，對其中的矛盾進行有效解決。
　　對此，楊孟著表示贊同。他說，我國政府行政管理部門介入經濟領域的廣度和深度依然沒有從根本上得到有效遏制。一個重要體現就是，它們通過制定和發布“通知”、“辦法”甚至“意見”的形式，行使著實際上的立法權，從而掌握了事實上的“立法權”與“執法權”。在這種情況下，為了部門利益，利用集“立法權”與“執法權”于一身的不受任何制約的權力，大肆為自己設租、尋租也就在所難免。泛濫成災的罰沒收入和無限膨脹的自由裁量權就是例證。仔細想一想，在稅收制度方面，制度一出來就有漏洞（如全年一次性獎金計稅等）、執行過程中不斷“打補丁”（如土地稅等）、出臺了制度卻無法執行（如宴席稅等），還有更可怕的稅收政策缺陷（如房地產投資入股稅收政策等）等的大量存在，顯然與封閉的部門立法模式有關�！�
　　“必須改革和完善現行部門主導型立法模式，采用符合憲政精神的準公共立法模式，即委托具有超然獨立地位的機構或具有中立地位的專家學者組成的團隊進行立法主導的模式，是我國未來法制建設的基本走向和發展趨勢。在部門主導的立法模式下，法規制度在制定實施前，社會公眾是不知情的，自然也就缺少了社會監督的壓力。到了征求民意階段，在強大的“部門利益”驅動下，即使到了民怨沸騰的地步，也往往被政府以各種理由拒之門外。這方面的例子不計其數。若采用符合憲政精神的準公共立法模式，不科學、不合理的稅法就不會通過。”楊孟著說。

本報短評
　　采訪過程中，楊孟著表示，我國真正意義上的現代稅收制度發端于1994年的分稅制改革，發展歷史比較短。目前，稅收環境還處在不斷發展變化的過程中，有不少新的制度和機制正在建立和完善，有不少新的制度和機制正在進行研究和探索。在這樣的情況下，出現稅收制度繁雜、重復甚至相互矛盾的狀況是難免的。
　　即便如此，目前我國這種“打補丁”的立法現狀不應再持續下去了。每年都有不少稅收法規出臺，伴隨的卻又是上百條法律法規條文的失效。這不是一個完善的法律體系所具有的特征。法律法規有其嚴肅性，更不應屢遭質疑。我國必須加快提升我國稅收法律體系的立法層次，轉變現行的稅收征管機制，以適應我國社會經濟的發展。
　　另外，一部法律法規的制定，如果能在征納民意后，尊重并吸納民意，想必在推行的道路上必定能夠順利些。