在3月5日舉行的第十二屆全國人民代表大會第五次會議開幕式上，國務院總理李克強在所作的《政府工作報告》中提出，繼續推進財稅體制改革。落實和完善全面推開營改增試點政策。簡化增值稅稅率結構，今年由四檔稅率簡并至三檔，營造簡潔透明、更加公平的稅收環境，進一步減輕企業稅收負擔。推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，加快制定收入劃分總體方案，健全地方稅體系。

　　其中，推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，加快制定收入劃分總體方案，健全地方稅體系，這就涉及到分稅制改革的相關問題。

　　那么，在分稅制改革的背景下，我國目前的稅收現狀如何?存在哪些主要問題?為什么要重新制定收入劃分總體方案?重新劃分有何意義及作用?加快制定收入劃分方案應遵循什么樣的原則?應做哪些考慮?《財會信報》記者就此采訪了業界專家。

　　現狀及問題
　　地方財政收支嚴重失衡是分稅制存在的主要問題
　　我國的分稅制體制是1993年底為了建立社會主義市場經濟體制，而從多種形式的包干制體制中脫胎出來的，是遵循國際慣例、規范中央與地方財政分配關系的重大制度創新。中央財經大學財稅學院著名稅收專家張廣通向《財會信報》記者介紹，分稅制體制包括分權、分稅、分管和轉移支付四項內容。具體來說，所謂分權，就是在明確劃分中央與地方事權范圍的基礎上，明確劃分其財政支出責任;所謂分稅，就是以現有稅種體系為基礎，將所有稅種按其功能特點、收入規模、稅源流動性、征管效率等因素劃分為中央稅、中央地方共享稅和地方稅三大類;所謂分管，就是分設國稅和地稅兩套稅務機構，分別負責中央稅、共享稅和地方稅的征管;所謂轉移支付，就是在綜合考慮中央和地方政府財政收支平衡狀況的基礎上，建立結余上解和赤字彌補機制。

　　張廣通表示，這套分稅制體制已經運行23年，取得了顯著成效，為經濟社會快速發展和全面深化改革開放提供了堅強的財力保證，中央與地方事權關系和利益分配關系總體保持和諧穩定。但他同時指出，目前分稅制體制也存在一些問題，主要體現在中央與地方政府間的事權劃分不夠清晰規范、財政支出責任劃分不夠科學合理、分稅方式不能適應稅制改革的形勢和要求;中央與地方政府間的轉移支付未能與因素法和政府預算績效評估建立緊密的內在聯系;分稅制體制未能延伸到省以下各級地方政府。

　　而就現狀來說，張廣通指出，目前我國稅收收入劃分還存在以下突出問題，一是稅制體系不完善，改革舉措頻出，減稅讓利規模不斷擴大，影響中央和地方稅收收入基礎的穩定;二是中央稅僅有消費稅、關稅、車輛購置稅三種，收入規模不大;地方稅雖然數量眾多，但能挑大梁的主體稅種在“營改增”后出現空缺;三是地方稅體系改革嚴重滯后，稅收的收入和調控功能比較薄弱，征管成本較高;四是增值稅、企業所得稅等共享稅收入占比過大，使分稅制仍帶有濃厚的分成制色彩;五是國地稅關系存在不穩定、不和諧的因素，分管有向合并蛻變的趨勢，影響地方稅的嚴密征管。

　　民盟中央法制委員會副主任、中國財稅法治戰略研究院執行院長、史良法學院教授、中國財稅法學研究會常務理事梁文永在接受《財會信報》記者采訪時表示，中央和地方財權與事權難以匹配、中央財政收入所占的比重相對較大而支出較少、地方財政收入相對較小而支出較大，地方財政收支不平衡，不少地方甚至是嚴重不平衡，這些都是當前分稅制體系下存在的主要問題。

　　北京大學博士、清華大學博士后、首都經濟貿易大學法學院副教授何錦前在接受《財會信報》記者采訪時表示，分稅制改革后，地方財權“縮水”嚴重，地方稅這個籃子里裝的主要是房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、車船稅、契稅等小稅種，有一些稅種還在近些年來的稅制改革中取消或簡并了。而多年來，各級地方政府均承擔了大量的基本公共服務和經濟社會發展等方面的職能，甚至連國防等本應純粹屬于中央職責的事務也由地方分擔了一部分，這就導致地方事權與財權、職責與財力的不匹配，很多人也認為這種格局催生了土地財政等問題，不利于國家治理的現代化。

　　注冊會計師、注冊稅務師、重慶睿捷稅務師事務所技術總監王敏在談到當前稅收現狀時，向《財會信報》記者表示，營改增之后導致地方政府更依賴于土地財政，從營改增以來到現在，有的地方土地出讓收益已經接近地方稅收收入。

　　必要性及意義
　　重新劃分收入是實現各級財政收支平衡的必然選擇
　　“在目前的分稅制體系下，重新制定收入劃分總體方案是中央和地方政府走向財權事權相匹配目標，實現各級政府財政收支平衡的必然選擇。”梁文永認為，其在我國改革與發展的新時期具有以下重要意義。

　　首先是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要。習近平主席強調“要建設法治中國”、“要推進國家治理體系和治理能力現代化”，依法建立新的收入劃分機制是其中重要的一環。目前的中央和地方收入劃分方案還有些僵化，中央和地方之間收入分配尚不均衡，地方政府收支無法平衡，這都不利于調動中央和地方雙方的積極性，不利于推進國家治理體系和治理能力現代化。其次，重新制定收入劃分總體方案是建立現代財政制度的重要內容。我國政府要建立現代財政制度，一個重要的目標就是各級政府要實現財權事權相匹配，財政收支大體平衡。在目前中央和地方財政收入失衡的情況下，唯有重新制定收入劃分總體方案，才能平衡中央和地方財政收入分配，保障各級政府財權事權相統一。最后，重新制定收入劃分總體方案是政府有效提供基本公共服務的前提和保障。合理、有保障的財政收入是政府有效提供基本公共服務的前提和保障。目前，受經濟減速、營改增和中央轉移支付壓縮等因素影響，不少地方稅收收入持續回落，部分地方政府財力匱乏，單純依靠本地方政府收入無法為轄區內廣大人民群眾提供優質的基本公共服務，導致不少地方嚴重依賴中央政府的轉移支付和舉借地方債。重新制定收入劃分總體方案就是要實現中央和地方政府的財權與其事權相統一，基本保障各級政府都能依靠自身財力有效提供基本公共服務。

　　“重新制定中央與地方政府間的收入劃分總體方案十分必要而且迫切”，張廣通向記者表示，他對此進行了分析。首先，我國經濟社會發展和改革開放形勢已經發生了重大變化，厘清政府與市場的關系和厘清中央政府與地方政府的關系這兩大任務雖然還未完成，但在“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局指引下，政府職能轉變正在快速推進，“放管服”改革正在扎實推進，減政放權、減稅降費、開源節流、便商利民、打虎拍蠅、將政府權力關進制度的籠子、全面激發全社會的創業創新活力等已經取得了顯著成效，為深化分稅制體制改革營造了十分有利的外部環境;其次，分稅制體制已經不能完全適應依法治國、依法理財、全面提升國家治理體系和治理能力現代化水平的要求，迫切需要總結經驗教訓，在更高層次上進行調整完善;第三，稅制改革目前已進入快車道，“營改增”試點的全面鋪開對中央與地方原有利益分配格局產生了重大影響，迫切需要調整中央與地方的收入分享辦法，彌補地方政府的收入缺口;第四，地方稅稅種數量多，但改革嚴重滯后，法律級次低，整體功能不強，主體稅種缺位，征管難度大，不能為地方政府提供穩定可靠的財政收入，影響其因地制宜、自主理財、自主調控、促進發展、深化改革、擴大開放的積極性，迫切需要進行調整完善。

　　何錦前同樣表示，重新制定收入劃分方案很有必要，甚至也是很緊迫的一件事。任何制度是不是“好制度”，都是相對于一定的時間和空間而言的，隨著時間的變遷和經濟社會條件的變化，中央地方的稅收結構越來越難以適應國家治理的需要，因此，從國家治理體制現代化的角度來看，治理的核心元素之一就是多元主體的合作共治，比如中央與地方、政府與民眾等在國家治理主體上的辯證統一，而這就要進一步尊重地方的合理需求、保障其擁有必要的財稅權力以更好地參與國家治理。從依憲治國的角度來看，《憲法》第三條規定，“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”要發揮地方的主動性、積極性，當然也要賦予地方足夠的財稅權力，使得地方的職權內容更充實，能更好地服務于地方經濟社會發展，也就能更有效地發揮中央與地方“兩個積極性”。

　　“重新制定收入劃分方案非常必要，并且業界也一直在提議，應盡快做一些實質性的工作”，王敏也向記者表示。

　　原則及辦法
　　財權事權應匹配收入分享機制要法治化、動態化
　　2014年中央財經改革領導小組正式通過了《深化財稅體制改革總體方案》，對財稅改革的指導思想、改革目標、重點任務、改革時間表等作出了明確的規定，在兩年多的時間里，財稅部門緊抓機遇、乘勢而上，推出了一系列重大財稅改革舉措，為加快制定和出臺中央與地方收入劃分總體方案創造了有利條件。但財稅改革的任務依然艱巨，就收入劃分總體方案的制定而言，張廣通認為應遵循以下幾條基本原則：一要保持中央與地方財政收支分配格局的基本穩定，不因稅制改革的推進造成地方財政收入產生過大缺口;二要有利于增強中央政府的宏觀調控能力，同時也要兼顧地方政府自主理財、自主調控的積極性;三要按照公平、便利、效率等原則，考慮各稅種的功能屬性、收入規模、稅源特點、征管成本等因素，合理劃分稅種，簡化和規范收入分享方式;四要加快推進稅制改革步伐，尤其是加快地方稅體系建設和改革的步伐，著力培育地方稅主體稅種，為收入劃分方案的長期穩定奠定基礎;五要統籌兼顧，長遠謀劃，循序漸進，分步實施。

　　張廣通提出，根據以上原則，調整完善中央與地方收入分配格局應從以下幾方面努力。一是將關稅、消費稅繼續作為中央固定收入，以體現其維護國家主權和調節消費結構、產業結構的作用;二是將增值稅、企業所得稅和個人所得稅繼續作為中央地方共享稅，分成比例分別由目前的7.5：2.5、6：4和6：4統一調整為6:4或5.5：4.5;證券交易印花稅仍然作為中央地方共享稅，分享比例維持目前9.7：0.3的格局;將環境保護稅列入共享稅的范圍，收入按3:7或2:8的比例在中央與地方間分成;三是將車輛購置稅歸入地方稅，其余地方稅稅種的收入歸屬保持不變;四是對于一些集中繳庫收入也應適當考慮納稅主體分支機構所在地的利益，在征稅方式上盡量采取就地納稅、就地預繳、總部匯算、多退少補原則，讓地方政府能夠分享部分分支機構的稅收收入;五是對于名目繁多的非稅收入要進行堅持不懈的清理整頓，能與稅歸并的盡量費改稅，確實需要保留的應嚴格履行審批手續，并加強收支監管，保證專款專用;對于越權或違規出臺的涉及收費的土政策或斂財手段，應依法依規下決心清理，并將相關機構和人員納入公共預算的經費保障范圍。如果稅收的主體地位不能穩固確立，非稅收入不斷泛濫，財稅改革的成果就會得而復失，中央與地方之間的財稅分配關系就永無理清之日。

　　梁文永表示，加快制定新的收入劃分方案應當遵循五個原則。一要體現對基本公共服務的財力保障;二要注意兼顧公平與效率;三要有利于實現權、責、利相統一;四要能夠激勵地方政府主動作為;最后，也是最重要的是，要做到支出責任與財政事權相適應。

　　他提出要重點推進四項工作。首先，要推進中央與地方財政事權劃分。適度加強中央的財政事權、保障地方履行財政事權、減少并規范中央與地方共同財政事權、建立財政事權劃分動態調整機制。其次，必須完善共享稅的收入分享機制。對于共享稅的央地分享比例，可以采取動態管理，根據具體支出的情況適時調整分享比例，保證中央和地方都有足夠的財力完成自己承擔的工作。再次，需要健全地方稅體系。隨著營改增的完成，為了彌補地方財政的需求，需要培育新的地方稅，完善現有地方稅，形成新的地方稅體系。最后，還應繼續完善轉移支付制度。由于中央和地方、各地方之間財政收入水平不均，從宏觀來看，要實現各地公共服務水平的均等化，仍需中央政府用好轉移支付這個工具，所以要繼續完善轉移支付制度，保證轉移支付的公平、合理、高效。

　　何錦前認為，要重新劃分中央和地方的收入，一要遵循稅收法定原則。賦予地方的稅收權力應當符合憲法、立法法和其他相關法律的規定;一些尚未制定法律的稅種領域，應盡快全面修改完善并由最高立法機關制定相應稅法，在稅法中明確中央和地方的權責。二要遵循事權財權相稱原則。地方財稅權力要以地方事權的劃定為基礎和前提，地方所擁有的稅收立法權在當前法治框架下可能很有限，但應對地方稅收征管權和收益權作適度充實，從而與地方所承擔的諸多治理事務相匹配。三要遵循財政民主原則。在中央與地方之間劃分收入的問題上，要充分保障地方的法定權力、尊重地方的合理利益。在具體制度形成過程中和今后制度實施過程中，要發揮立法機關的主導作用，還要通過立法聽證等方式聽取納稅人的意見。四要遵循財政效率原則。有些稅種由中央征管效率更高、成本更低，因此適合于劃歸中央征管。但要與事權財權相稱原則協調起來，因為這些稅種可能恰恰是主體稅種，在稅收收入中占比更高，因此，要通過收入共享、轉移支付等機制保障地方最終能獲得足夠的稅收收入。

　　同時，他指出了幾個值得注意的問題。一要注意重新劃分收入不能簡單地等同于中央放權、地方擴權，而要從有利于國家治理現代化、有利于最大限度地增加民眾福祉的角度來確定收入劃分、財權配置的結構，不能簡單地把我國的央地關系等同于聯邦制國家的央地關系。二要注意與當前經濟社會的基本狀況相協調。當前經濟發展面臨一些新的挑戰，經濟下行壓力大，民眾和企業負擔重，充實地方稅體系可能意味著房產稅等方面的負擔有所增加，這就要與改革的總體部署相協調，總體上朝著有利于減輕納稅人負擔的方向進行改革，因此，某些稅種的負擔增加意味著其他稅種要減負。三要注意夯實好征管基礎，比如建立和完善不動產登記信息共享機制、收入和財產等涉稅信息獲取機制、跨域信息交換機制等。四是注意與其他制度相協調。已經入法的環境稅既涉及到地方收入問題，也涉及到如何與其他環境保護制度相協調，更好地保護環境的問題;不少學者研究的遺產稅也需考慮與遺產繼承制度、贈與制度、信托制度等方面的關系。何錦前表示，只有這樣，才能建立起一個完整、協調、有效的地方稅體系。

　　王敏的具體看法是，對稅種體系要重新設計和分配，他建議將個人所得稅收入劃歸地方，同時盡快推進房地產稅。此外，王敏還提出，土地增值稅在法理上存在很多問題，也需要去思考。

　　梁文永表示，在討論重新制定收入劃分總體方案時，必須注意預防“畢其功于一役”的傾向。相比單純重新制定一個收入劃分比例，更加重要的是盡快實現政府間收入劃分的法治化，在法治化的基礎上形成新的收入劃分動態調整機制。要實現政府間收入劃分法治化，在未來形成一個規范、有效的收入劃分動態調整機制應注意解決“四個規范”問題。

　　首先，應當依法規范稅收立法權劃分。隨著我國《立法法》的修訂，稅收法定原則得到了法律的確認，未來稅收立法權的確立與分配必須以法律為依據。

　　其次，必須依法規范中央和地方稅收收入劃分。在許多國家，中央和地方稅收收入劃分都是由法律甚至是憲法確立下來的。我國目前主要由中央政府來決定。這種分配機制在過去改革開放、經濟轉軌的歷史條件下起到了一定的作用。但隨著國家治理體系和治理能力現代化的發展，未來必須通過法律將中央地方財政收入劃分機制確定下來，讓中央和地方稅收收入的劃分有法可依，依法調整，動態調整。

　　再次，應該進一步依法規范中央和地方稅收征管范圍劃分。隨著稅收立法權、中央和地方稅收收入劃分的規范化，中央和地方稅收征管范圍也應進一步依法規范，特別是涉及大型央企的稅收征管問題，從而全面實現依法征管，優化稅收征管體系，降低稅收征管成本。

　　最后，還需要依法規范地方之間稅收管轄權的沖突與協調。地方之間稅收管轄權的沖突與協調機制也必須同步依法規范，未來《稅收征管法》修訂時，應注意該問題的解決。