張宗發 蘇俊和
在當今經濟高速發展體制不斷變革的社會轉型期，會計監督顯得更為重要，新《會計法》為維護社會經濟秩序保障市場經濟的健康發展起到了明顯的作用。但目前在廣大的基層小單位中，《會計法》的實施情況還不夠理想，會計監督的作用還有待于進一步地提高，這是當前市場經濟和依法治國進程中不應忽視的問題。
一、基層單位目前會計監督情況現狀
基層的小型企事業單位，在整個社會經濟的發展中不起決定性的作用，但這個群體數量多、范圍廣、情況復雜，社會影響也很大，特別是對于區域經濟和地方財政也起著重要的作用。新《會計法》實施四年來，雖然不斷地進行宣傳和執法檢查，但在基層的企事業單位中實際效果還不明顯，會計監督有時還顯得力不從心，主要表現為以下幾方面
1、宣傳教育不到位。在基層管理人員和業務人員的心目中，《會計法》大都僅存于一個模糊概念，真正掌握其具體內容的人并不多，許多人把《會計法》和“會計制度”等同起來，把《會計法》理解為一般的會計制度。還沒有把會計管理工作上升到法律意識。會計監督還沒有成為社會性的法制活動。
2、會計管理隨意性強。經常出現“帳外帳”、“假帳”、“無帳”等“三帳”現象，直接違抗《會計法》的基本要求。
基層的小型企事業單位自主性大、隨意性強，為了自身的利益，經常有意識地在會計帳上作文章，就出現了“三帳”現象：一是“帳外帳”，為方便自己花錢，把一部分業務正常進帳，另一部分業務滯留帳外，并把這部分資金暗箱操作，作為自己的“小金庫”使用，這就是“帳外帳”，當權者可以任意支配這些資金并可從中偷稅；二是造假帳，只搞點“小金庫”有時滿足不了不同的需求，根據不同的目的，有的就人為地“造”出了不同結果的財務帳來，所謂的“假帳”就出來了，甚至有的還不止一套假帳。前幾年的會計信息質量抽查中，發現一家企業為應付不同部門的檢查，竟然造出了七個不同版本的會計賬簿，（一）是虛增資信用來貸款的“貸款賬”，（二）是專門為偷漏稅而設置的“逃稅賬”，（三）是應付工商部門的“年檢賬”，（四）是應付有關部門財稅大檢查的“備查賬”，（五）是虛報浮夸的“邀功賬”，（六）是便于非正常開支用的“賬外賬”，（七）是只有法定代表人等少數人知曉的“實際營銷賬”。可見個別造假現象有的相當嚴重，嚴重干擾了社會經濟秩序。三是不設帳，個別小單位沒有能力搞各種花樣的假帳，干脆以不變應萬變――不設帳，或只有點“包帳”，不對外提供財務信息，這就是“無帳”單位，不管誰來查什么也不提供，新帳沒記，舊帳丟了、燒了，認可接受一點無名的處罰，也別想看到他們的真實情況。這些問題雖然不是普遍現象，但在基層小型企事業單位中也經常可見，許多執法機構對他們還沒有什么好辦法。明知有問題卻拿不到證據，從專業執法機構本身又不好處理這種情況，小單位影響也不大有的也就不了了之了，其實這是嚴重違返《會計法》的行為。經常出現的這些“三帳”現象，反映出作為經濟法律基礎的《會計法》的執法力度還不夠，也給其他經濟管理活動帶來了困難。
3、財務人員不穩定，財會隊伍素質偏底
基層小單位業務量不大，會計業務少，會計工作 不被重視，財務人員的工作崗位經常被變動，財會隊伍的素質普遍不高，這本身就弱化了會計監督的作用。有的單位負責人故意避開會計監督，不設會計人員，或安排一個親信應付了事，有的國有單位卻專門雇用臨時工從事會計工作，造成會計監督形同虛設。
二、《會計法》對基層單位約束力減弱的原因
1、利益驅動。基層小單位所形成的經濟利益更接近于個人利益，許多私營或承包經營的企事業單位的盈利直接就是個人的收益，有的小型國有企事業單位的資金也完全由負責人一人支配，所以，這些單位的利益驅動性很大，造假者更敢于挺而走險。他們把執法守法與自身利益對立起來，從而采取各種方法造出了形形色色的“三帳”來，以擺脫會計監督，對抗《會計法》的約束。
2、執法力度差
《會計法》第七條規定：“國務院財政部門主管全國的會計工作”。把會計執法的主體確定為財政部門，而會計工作不只是單純的會計核算，它涉及社會經濟的方方面面，直接涉及各方面的利益分配，是一個全社會的經濟管理方面的基礎工作，會計執法只靠財政部門本身是難以完成的。財政部門的主業是組織財政收支，對會計執法的監督管理只是他的一小部分業務內容，在縣級財政機關大都只有一二個人來主抓這方面的工作，往往還不被重視。從現實財政監督實踐中也明顯反映出財政部門的會計執法監督工作是力不從心的。而其他經濟執法部門都從自身專業角度進行執法，也難以實施《會計法》的權利。
3、各經濟執法部門之間缺乏必要的配合協作
我國的經濟執法機構不少，包括財政、稅務、工商、審計、銀行、物價、證券監管等，但大都是各自為政，為著本身的業務需要，各搞一套程序。《會計法》第三十三條規定了各部門的檢查結論應當相互利用，“避免重復查帳”，但就目前的管理體制是很難實現的，各部門分別檢查，分別執法，不但給企業增加了很大的負擔，而且降低了執法力度，為不法者造假提供了可乘之機，為“三帳”的產生創造了條件。
《會計法》的有效實施，是其他各經濟執法部門順利執法的基礎，沒有一個完整可靠的會計核算基礎，哪個檢查部門都無從下手，各經濟執法活動也就沒有一個科學的依據，也就難以實現公正執法。所以，搞好會計核算，有效實施《會計法》是經濟執法的基礎，而在上述這些執法部門中，作為基礎與核心的《會計法》的執法力度卻最小，執法手段最弱。其他各經濟執法部門執法中缺乏必要的核算資料時，就各想自己的辦法另劈溪徑。比如稅務部門對會計核算不健全的中小企事業單位實行定稅，人為任定一個固定的納稅額，這不但違背了公平原則，也實現不了足額征稅，同時也更易于產生人情稅和腐敗行為。
各經濟執法部門間各自為政，脫離會計核算的基礎各搞一套，更助長了企事業單位無視《會計法》的行為。
4、會計法律體系不配套
新的《會計法》對責任認定、懲治措施等都有了明確規定，但《會計法》還缺乏可操作性，有些具體問題難以實施，還要盡快出臺《會計法實施細則》等可操作性強的法規文件來制約各種違法行為。
三、進一步強化對基層單位的會計監督，全面實施《會計法》的思路
1、強化普法教育，真正把《會計法》宣傳到位
法制教育是一個長期的工作，《會計法》的宣傳教育活動要不停的進行下去，不能只靠組織一兩次培訓和檢查來解決問題。宣傳《會計法》要有針對性，重點是經濟管理業務人員和單位負責人，特別是單位負責人是《會計法》宣傳教育的薄弱環節，也是《會計法》實施好壞的關鍵。
2、實現《會計法》綜合執法 ，創立經濟聯合執法體系，
會計信息正成為社會各界關注的焦點，各方要求提供真實、完整的會計資料的呼聲越來越高，如何有效加強監管，整頓和規范會計秩序，進而規范市場經濟秩序，是會計監管部門當前需要認真思考的重要課題。《會計法》作為規范會計工作的"尚方寶劍"，組織《會計法》執法檢查是加強會計監管的重要手段，但執法檢查只可作為階段性的方法，如何能夠全面長期的實現會計執法監督，《國務院關于全面推進依法行政的決定》和隨后的《國務院辦公廳關于繼續作好相對集中行政處罰權試點工作的通知》為行政執法工作指明了發展方向。目前，城市綜合執法已取得了成功，而經濟綜合執法還是個盲點，《會計法》綜合執法是實現經濟綜合執法的基礎，也是當前搞好會計執法工作的可行辦法。
經濟綜合執法主要是指與規范市場經濟秩序有關的所有經濟監管領域內的執法。認真貫徹好《會計法》，相關監管部門聯合起來實行綜合執法，對于為社會主義市場經濟發展提供真實、完整的基礎經濟信息，進而實現經濟領域內的綜合執法具有重要意義。會計信息是整個市場經濟信息的基礎，《會計法》是一部基礎性的經濟法律，真實可靠的會計信息將為政府實現宏觀經濟調控提供決策依據，各部門按照有關法律法規的規定在各自職責范圍內實行《會計法》綜合執法，對于整頓和規范整個市場經濟秩序將起到重要的基礎性作用。
實行《會計法》綜合執法還可以降低執法成本，有利于從源頭上遏制會計造假，根除“三帳”現象，有利于構筑社會主義誠信體系。
3、推行代理記帳制，規范基層小單位的會計核算
基層小型企事業單位許多都沒有正規會計機構，沒有專業的會計人員，會計核算難以規范，會計信息也就難以準確和及時。在實際工作中，有的基層單位領導對會計工作不重視，客觀上小單位也存在著人員少、分工不細和人員素質差等實際問題。雖然小單位的業務少，但麻雀雖小五臟俱全，財務核算會計管理的程序和要求不變，如何解決小單位管理能力差和麻雀雖小五臟俱全的矛盾，目前許多地方開展的由會計師事務所代理記帳的方法，是解決這個問題的最好辦法。
作為社會中介機構的會計師事務所，專業化能力強，業務素質高，法制意識也強。為那些沒有能力搞好會計核算的小單位代理記帳，即解決了小單位會計核算能力不足政策水平低的問題，也規范了各單位的會計管理工作，更便于各經濟執法部門的執法活動，控制了“三帳”現象的發生，同時，也降低了這些小單位的管理費用，是一個一舉多得的好辦法。有些小單位為了自己方便不愿意參加代理記帳，這就需要各級政府和經濟執法部門共同努力，采取可行的方法組織他們參加代理記帳，接受社會監督。
4、進一步完善會計法律體系，使會計執法有更強的操作性
要盡快出臺《會計法》的實施細則，增強會計執法人員在執法活動中的可操作性，地方也可出臺一些適與地方特點的地方法規來配合《會計法》的實施，限制違法行為的發生。
作者單位：黑龍江省龍江縣行政事業單位會計核算中心
作者信箱：chuanyuzhang2004@msn.com
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