《預算法》修正案或將繼續擱淺，原定8月三審的《預算法》修正案未在十二屆全國人大常委會第四次會議審議之列。

　　此前二審之時，《預算法》修正案曾飽受詬病，其中未能強化人大作用以及財政部和中國人民銀行關于“國庫經理”地位之爭引起廣泛關注，巨大的爭議令這部具有“經濟憲法”意義的《預算法》遲遲未能過會審議。

　　二審稿人大未得強化

　　此前4月曾傳出消息，在全國人大常委會2013年立法工作計劃中，《預算法》修正案被列為今年“繼續安排審議”的法律草案，原計劃在8月三審。

　　但全國人大網19日的消息顯示，全國人大常委會委員長張德江主持召開十二屆全國人大常委會第八次委員長會議，會議決定十二屆全國人大常委會第四次會議8月26日~30日在北京舉行，會議議程中沒有安排《預算法》修正案三審，也未涉及稅收征管法修訂工作。

　　全國人大預算工委原主任高強曾指出，1994年《預算法》的主要問題是對預算編制完整性缺乏明確表述；對規范預算管理執行缺乏嚴格的約束；對財政機制和轉移支付制度缺乏明確的表述；對地方政府的債務審批、管理、使用、償還等缺乏具體的規定；對預算監督和違法行為追究缺乏可操作性；以及對預算公開缺乏明確要求。

　　《預算法》修訂自2004年啟動以來已經歷了三屆人大。去年6月，十一屆全國人大常委會二審后公布了草案二次審議稿，并公開征集意見。一個月內共征集意見33萬多條，參與人數約1.9萬人。修正案草案因未能增強人大審批、監督、規范政府預算的權力飽受詬病，尤其是財政部和央行關于“國庫經理”地位的爭議極大。

　　此前多位參與《預算法》修訂討論的專家及官員曾對《第一財經日報》記者透露，《預算法》修正案在此前十一屆全國人大常委會兩次審議過程中的爭議很大，因此擱置，將這一工作留給了新一屆人大來做。

　　多位學者表示，《預算法》二審草案未能強化人大的作用，流露出明顯的“部門立法”色彩。中國政法大學財稅法研究中心主任施正文此前表示，二審草案一個核心缺陷就是以財政部為主聯合人大預算委起草修法，而預算規范的對象恰恰是財政部門，由被約束的對象起草針對自己的約束法律，明顯有悖常理。在修法草案中可以明顯看出，增加了很多財政部的權力，而這些權力本應由人大行使。

　　中央財經大學財經研究院院長王雍君此前曾對本報記者表示，中國預算法最大的一個問題就是無處不在的行政裁量權。《預算法》二審稿不僅沒有提出制度性的防范措施，相反許多條款擴展了過度的行政裁量。“中國各級人大預算授權制度是一種總額授權，是人大一次性表決預算，至于其中具體項目的好壞，人大無從過問。”

　　對于遲遲未能再過堂的《預算法》修正案，曾有人大預算工委的官員表示，修改后的部分法條甚至是倒退的，一項法律通過后需要穩定一段時間，如果通過了又將耽誤很多年，這種修法停下來是好事。

　　不過，自去年《預算法》修正案征集意見已結束一年，全國人大仍未公布征集意見情況。

　　“國庫經理”地位之爭難絕

　　二審的預算法修正案中刪除了央行“經理國庫”一職而引起學界極大反彈。學界認為，中國每年的預算前有全國人大審議，事后有審計署也會審計監督，但央行“經理國庫”一職被刪除，預算執行過程將失去監督。

　　王雍君及復旦大學經濟學教授韋森等學者均認為，“國庫經理”位置理應給央行。理由是，中國的法律授權是總額授權制度，較為籠統而脆弱。中國審計機構也不是向人大負責的，在這樣的體制下，國庫管理尤為重要，“對預算的執行控制，是國庫的第一個核心職責。”王雍君表示，此外，國庫還具有政府現金管理的職能。

　　不過，財稅系統的人士卻并不這么認為，有基層財稅官員認為，現在預算執行前有人大審批，后有審計署審查。此前央行集“多功能”于一身，國庫只是其中微小的一項職能，因此央行并不在意，但銀監會成立后，央行權力被分散，僅為宏觀政策的制定部門，才開始重視“國庫經理”，也更不愿意在“分權”后“放權”。

　　對于央行在經理國庫過程中的工作，央行國庫局局長劉貴生2011年曾撰文表示，據不完全統計，2006年~2010年，各級國庫堵住違規業務114萬筆，涉及金額4441億元。

　　不過，財政部也在強化國庫管理的職能。2006年國庫現金管理改革后，近年來，中央國庫現金管理商業銀行定期存款招標規模已擴大到2011年的4500億元，這也使得地方財政部門對地方國庫現金管理操作權頗為眼紅。

　　據地方財政系統人士透露，目前最大的阻力在于地方國庫現金管理方案至今未出臺，背后則是央行對國庫增值會影響到貨幣政策的擔憂。

　　韋森指出，將央行“經理國庫”刪掉將導致腐敗尋租。“如果央行不再經理國庫，而財政部可以把財政資金存放在任何一家商業銀行，這實際上是把國家的‘會計’和‘出納’全歸財政部一家了。”