建立我國養老保險基金管理公司的研究

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　曹信邦
　　
　　內容提要：文章認為，由于政府財政職能的轉變、政府壟斷經營養老金的缺陷、公共養老金較低的投資收益率等原因，我國應該建立養老保險基金管理公司以提高養老社會保險運營效果。建立我國養老保險基金管理公司關鍵是解決養老保險基金管理公司的設立、運營、監控問題，使養老保險基金管理公司化、基金資本化、運行市場化，并提出建立養老保險基金管理公司前提條件是實行政府承諾制，政府支付轉型成本、償還歷史債務，加速資本市場建設等。
　　關鍵詞：養老保險基金管理公司市場化
　　
　　隨著我國人口老齡化浪潮的到來，我國養老保險政府壟斷經營的運行機制已經不能適應社會發展的需要，雖然國家出臺了一系列改革措施，但都因治標不治本而難以解決一些實質性問題。本文認為，要解決我國養老保險制度這個難題，必須進行制度創新，大膽推行養老保險市場化經營管理機制，建立我國的養老保險基金管理公司。
　　一、建立我國養老保險基金管理公司的原因分析
　　養老保險基金管理公司是近幾年來國外社會保險領域里的一個新名詞，它是依據法律來經營管理全國養老保險業務、自主經營、自負盈虧的具有法人資格的經營單位，它利用社會成員交納的養老保險費依法進行投資經營活動；國家在全國范圍內成立一定數量的養老保險基金管理公司，負責經營管理全國的養老保險業務，并為每一位投保者建立專門的個人帳戶，把雇主和雇員繳納的養老保險費以及用這筆保險費投資所應分得的紅利一起存到個人帳戶上，投保者退休后，基金管理公司可以將個人帳戶上的基金還給投保者，由其自由支配；社會成員按照法定標準交納社會保險費，并根據各個公司的經營情況自由選擇一家公司投保。建立我國的養老保險基金管理公司的原因主要有以下幾點：
　�。ㄒ唬�、政府財政職能的轉變客觀上需要建立我國的養老保險基金管理公司。作為現代政府財政的一個重要特征就是為社會提供公共物品的需要，政府不再直接干預經濟活動。所謂公共物品是指由它使用價值覆蓋的全體消費者共同享用的物品和勞務，任何人對其消費的增加并不會導致任何其他人消費的等量減少。養老社會保險是政府提供的公共物品，因為政府提供養老社會保險能夠保證整個社會的安定，凡是符合條件的人都可以享受，具有非排他性和非競爭性；但是養老社會保險從某種意義上講又并非是一個純粹性公共物品，任何一老年者對養老金享受的增加，勢必要減少他人對養老金的享受額或增加他人對養老金的繳費額；既然養老社會保險并非純粹性公共物品，就不應該完全由政府壟斷經營。同時，隨著我國養老社會保險制度的不斷完善，人們逐漸認識到養老社會保險對勞動者的意義，使其具有廣泛的需求市場，也表明養老社會保險不再需要完全由政府提供。
　　（二）、政府壟斷經營養老社會保險的缺陷客觀上需要建立我國的養老保險基金管理公司。一方面政府在養老社會保險經營過程中，政府中的決策者與常人一樣受到習俗、利益、信息以及其對養老社會保險的認識程度的影響，并不能確保決策的正確性，況且官僚主義、機構膨脹等一些政府病與養老社會保險投保者的利益是相沖突；另一方面政府壟斷經營養老社會保險業務的績效難以衡量，作為公共養老社會保險，國家獨立承擔著養老社會保險的運作，由國家通過法律、法規的手段強制勞動者按照一定的保險費率征繳養老保險費，按照一定的標準支付養老金，沒有任何其他機構與之競爭，導致投保者投入與產出的效果究竟如何，無法進行橫向和縱向的比較；再次，政府在經營養老保險過程中由于利益的主體不明確、缺乏利潤和成本的概念，特別是政府機構的不斷擴大、政府工作人員的道德風險較大，容易造成政府經營過程中社會成本增加，導致養老保險管理的低效率。而養老保險基金管理公司實行市場化經營，在實現利潤最大化的同時也能夠克服政府壟斷經營養老保險的這些缺陷。
　�。ㄈ�、建立我國的養老保險基金管理公司是提高公共養老保險基金投資收益率的需要。由于公共養老保險基金由政府委托其管理機構直接進行管理，投資收益如何不影響管理機構的經濟利益，不影響管理機構的生存，難以調動管理機構的積極性，因而其養老保險基金投資收益率較低。根據世界銀行披露，1980-1990年間實行市場化經營管理的英國、美國、荷蘭的養老基金投資實際收益率分別為8.8%、8%和6.7%，而同期公共機構管理的厄瓜多爾、埃及、贊比亞等國養老基金的投資收益率都在-10%以下，虧損嚴重的土爾其為-23.8%（見表一，資料來源于世行（1994.95），實際收益率=名義收益率-通貨膨脹率）。在我國由于養老保險由國家壟斷經營，加上國家對養老保險基金投資結構規定較不合理，養老保險基金只能投資于政府公債、存入國家銀行獲取利息，受到通貨膨脹等的威脅，特別是這幾年，國家為了擴大國內需求，政府公債、銀行存款利率在不斷下調，養老保險基金實際收益率并不高，這種低收益率不利于勞動者"養命錢"的保值、增值。建立養老保險基金管理公司，能夠將養老金的投資收益狀況直接與公司的生存、公司的利益相聯系，調動公司管理人員管理養老金的積極性。
　　表一　公營/私營養老金實際收益率比較
　　公營／私營　　|　 公 營 | 私營
　　國家　　　　　|新加坡　　印度　　埃及　　土爾其　　|荷蘭　　英國　 　美國　 　智利
　　時期　　　　　|80-90　　80-90　　81-89　　84-88　　|80-90　80-91　　80-92　　80-93
　　實際收益率　　|3.%　 　0.3%　　-11.7%　　-23.8%　|6.7%　　8.8%　　8%　 　12.3%
　　
　　（四）、調動社會成員參與養老社會保險的積極性客觀上也需要建立我國的養老保險基金管理公司。一方面通過建立養老保險基金管理公司，社會成員能夠根據各家基金管理公司的經營狀況、基金的收益率自由選擇一家公司來管理自己的養老金，使自己將來退休的時候能夠取得養老金最大化，調動了社會成員參與管理、監督的積極性，也迫使基金管理公司不斷提高管理的水平，提高基金運作的效果，才能吸引更多的投保者；另一方面通過建立養老保險基金管理公司，使社會成員擁有自己的個人養老金帳戶，個人養老金帳戶資金的多少直接與自己養老金掛鉤，增強了社會成員投保的積極性和自覺性。
　�。ㄎ澹嵺`證明建立養老保險基金管理公司的優勢。"基金管理公司"養老保險模式最早是從智利開始的。1981年，智利政府決定對現收現付式養老保險制度進行改革，在國內建立了一定數量的養老保險基金管理公司負責經營管理全國養老保險業務，出現了顯著的效果，一是養老保險基金投資實際收益率較高，從1981年7月至1994年實際收益率在3.6%至29.7%之間波動，該期間的平均年收益率是14%，大大高于同時期政府統一管理養老金的新加坡（3.0%）和馬來西亞（4.6%）；二是養老金積累總額較高，截止1996年8月，智利養老基金積累額已達273.09億美元，相當于國內生產總值的40%，到21世紀初，智利養老基金總額將與其國內年生產總值持平。養老基金較高的投資收益率以及高額的積累量為智利養老保險的良性循環打下了基礎。"基金管理公司"模式也引起美國、日本、阿根廷、墨西哥、菲律賓等國的關注，一些國家紛紛仿效智利，對自己國家傳統的養老保險制度進行改革，并且取得了很好的效果。
　　二、我國養老保險基金管理公司運作的主要框架
　�。ㄒ唬�、養老保險基金管理公司的設立
　　在養老社會保險由國家經營向公司經營過渡期，可以考慮設立5家養老保險基金管理公司，實行條條管理，獨立核算，自主經營，合理競爭。但養老保險管理公司不同與一般公司，由于涉及到眾多投保者養老金的安全，涉及到社會政治、經濟的穩定，因而其設立必須嚴格依照《公司法》的規定。
　　1、注冊登記的要求。由國家工商行政管理機關主管全國養老保險基金管理公司的登記工作，根據需要嚴格控制養老保險基金管理公司的數量，實行擇優登記，允許謹慎性公司管理養老保險金，并向社會公示。
　　2、注冊資本的要求。成立基金管理公司要有最低注冊資本的要求，并且注冊資本量要隨著投保者的增加而增加。
　　3、自有資本的要求。基金管理公司至少要有相當于養老保險基金的1%的自有資本，基金管理公司自有資本要和養老基金一起進行投資組合；自有資本作為現金儲備用于調節養老金投資收益率，一旦公司動用自有資本來確保養老金的法定最低收益率，公司應按規定在15天補足法定自有資本。
　　4、經營范圍的要求。基金管理公司只能從事與養老金有關的業務，如收取繳費、投資管理、支付養老金等，不得從事其他經營活動。
　�。ǘB老保險基金管理公司運營
　　1、養老保險基金管理公司的主要業務
　�。�1）、辦理投保業務�；鸸芾砉緸槊總�投保者開設一個養老保險金個人帳戶（每個投保者一生只有一個帳戶），并將投保者按照國家法律規定的費率交納的保險費記錄在個人帳戶上。
　�。�2）、養老金支付業務。基金管理公司按照法定的要求，對退休者的資格進行審查，符合養老金領取資格條件的投保者，由基金管理公司發放養老金。
　　（3）、投資經營業務。養老保險基金管理公司制度能否成功的關鍵在于養老金的投資收益，為了提高養老金的投資收益率，基金管理公司依法對養老金進行投資組合。投資收益按個人帳戶上養老金的多少分攤，記入個人帳戶。
　�。�4）、提供信息業務�；鸸芾砉颈仨氁婪ㄏ蛲侗Ｕ咛峁┱鎸嵉男畔⒎⻊�，這些信息服務包括：一是定期向投保者提供個人帳戶資金情況；二是定期向投保者公布過去一年十二個月本公司經營的養老金投資收益率和所有養老金管理公司的平均收益率；三是定期向投保者提供公司的財務情況；四是及時公布國家有關養老保險的政策。
　　2、養老保險基金管理公司的收入來源
　�。�1）、傭金收入。管理公司按照投保者投保額收取的一定比例傭金，該傭金可以從個人帳戶上或提款中扣除。
　　（2）、其他收入。主要是開戶、轉戶等手續費。
　　（三）、養老保險基金管理公司的監控
　　對養老保險基金管理公司實行嚴格的監控制度，將基金管理人置與基金所有人和監管機構的雙重監督之下，是養老保險金安全、保值、增值的保障，國家應在《公司法》的基礎上，進一步完善基金營運和監管的法律和制度，國家勞動和社會保障部應專門成立監管機構代表國家實施對基金管理的監控。監控內容主要包括以下幾方面：
　　1、管理公司資格監控。根據嚴格的標準頒發基金管理許可證，控制基金管理公司的質量和數量。
　　2、基金投資組合監控。一是監控基金的投資工具，限制基金進行股票、國外證券等高風險投資，二是監控每種工具的投資限額，以形成有效的投資組合，三是監控各種投資比例，避免風險過于集中。
　　3、資產分離監控。養老保險基金是獨立的資產，基金管理公司對該基金不具有所有權；基金資產與基金管理公司資產分離，以便對基金進行監管，防止基金運營過程中的風險擴散。
　　4、信息披露監控。主要對信息披露內容的真實性監控。
　　5、外部審計監控。養老保險基金管理公司必須接受獨立的外部審計，外部審計要獨立、客觀，它是對養老保險基金監控的主要手段之一。
　　三、建立我國養老保險基金管理公司的前提條件
　�。ㄒ唬�、實行政府承諾制
　　政府承諾的各種擔保在養老保險基金公司管理過程中所起的穩定作用是非常巨大的，特別是在養老保險由國家經營向基金管理公司經營過程中，人們對基金管理公司經營的形式帶有很大的憂慮，害怕自己"養命錢"受損，政府的承諾擔保所起的作用是無法替代的。政府承諾擔保的范圍應主要在以下幾個方面：
　　1、承諾擔保最低養老金。即在投保者按照規定交納了養老保險費時，由于養老保險基金投資風險和投保者長壽風險而導致個人養老金帳戶資金不足，難以保證投保者最低養老金的需要，差額部分由國家財政承諾給予彌補；最低養老金量可以根據當時的經濟發展水平、物價水平等綜合確定。
　　2、承諾擔保投資收益率。如果基金管理公司由于投資不當或其他意外情況使實際收益率低于法定最低收益率，先由管理公司動用它的自有資本來補足，如果管理公司自有資本還不足以使養老金的收益率達到法定最低收益率，就要由政府財政作最終彌補。法定最低收益率實際上是一個動態的投資收益率，可以用這樣的公式來表示：
　　Rn≥Min(Rn-1,C*Rn-1)
　　其中，Rn表示當年養老金的法定最低收益率，Rn-1為所有養老基金管理公司上年十二個月養老金的平均投資收益率,C為可變系數。
　　3、承諾公司破產時養老金的擔保。若養老基金管理公司經營不善而破產時，政府承諾擔保投保者的100%最低養老金部分，對于高于最低養老金的部分可承諾擔保75%，使投保者和政府共同承擔部分風險。
　�。ǘ�、政府支付轉型成本、償還歷史債務
　　養老保險基金管理公司制是建立在養老金完全積累的基礎上，投保者交納的保險費僅為自己將來養老而儲蓄，對于已退休的老年人、大多數在職工人沒有社會保險積累，應為他們建立社會保險的資金已經轉化為國有資產。要實行養老保險基金管理公司制就必須解決這部分人的養老問題，由政府支付轉型成本，償還歷史債務。主要的償債資金來源為：發放債券，以券抵債，到期還錢，以國民財富的增量還債；也可以出售一部分國有住房、國有企業、國有土地等資產還債；也可以將一部分國有資產劃歸社會保障機構運營，以其收入償債。
　�。ㄈ�、加速資本市場建設
　　養老金要獲得良好的回報，除了基金經營機構必須具有很強的投資決策和管理能力外，發達的資本市場及相應的完備的金融工具也是非常重要的。我國目前資本市場還不完善，監管水平比較低，制約養老保險基金的投資，因而建立一個成熟的資本市場為養老保險基金提供投資方式、風險分散的手段已經迫在眉睫，與之相適應還要培養投資管理人才，培育投資管理文化，建立養老金投資管理法律和規則。
　　（四）、建立健全社會保險的法律法規
　　社會保險法律法規是調整養老保險的保險人、投保人、被保險人和受益人之間因養老保險費的繳納、支付、管理和監督所發生的社會關系，建立健全養老社會保險的法律法規是養老社會保險制度正常運作的保證，是建立我國的養老社會保險基金管理公司的前提條件之一。
　　
　　參考資料：
　　1、許曉茵,王廣學.社會保障私有化及其理論基礎[J].經濟學動態，1999,(10)
　　2、王信.養老基金營運監管的國際經驗及啟示[J].經濟社會體制比較,2000,(2)
　　3、朱青,路和平.養老社會保障制度改革的國際趨勢研究[J].經濟理論與經濟管理，1999,(4)
　　4、曹信邦.建立我國中央社會保障公積金的構想[J].經濟體制改革，1998,(5)
　　
　　作者簡介：曹信邦，男，1966年2月出生，南京財經大學公共管理系副教授，中國勞動學會勞動科學教學分會理事，中國社會保險學會會員，專門從事社會保障理論教學與研究，在《財政研究》等雜志上發表有關社會保障方面的論文30余篇，其中多篇論文被人大復印資料《社會保障制度》、《體制改革》全文轉載。電子郵件：caoxinbang@163.com

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