我國養老保險基金管理公司運行機制的研究

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　曹信邦

　　內容提要：文章認為，建立我國養老保險私營管理模式的關鍵是建立基金管理公司的運行機制，這種運行機制由基金管理公司準入機制、經營機制、監控機制、退出機制和政府承諾機制共同構成的，它是養老保險基金安全、保值增值的保證。
　　關 鍵 詞：私營管理 運行機制 市場競爭 投資監控
　　
　　養老保險私營管理模式最早是從智利開始的。1981年，智利政府決定對現收現付式養老保險制度進行改革，在國內建立了一定數量的養老保險基金管理公司負責經營管理全國養老保險業務，出現了顯著的效果，這種模式也引起美國、日本、阿根廷、墨西哥、菲律賓等國的關注，一些國家紛紛仿效智利，對自己國家傳統的養老保險制度進行改革。近幾年來，我國經濟學界對養老保險私營管理模式也進行了討論，一些經濟學家認為，養老保險管理私營化已經成為養老保險發展的歷史趨勢，并提出了建立我國養老保險私營管理模式的構想。本文認為，養老保險私營管理模式的關鍵是建立一套完整的運行機制，它是養老保險制度正常運作的保證，根據我國養老保險制度發展的實際情況，應從以下幾個方面來建立我國養老保險基金管理公司的運行機制。
　　一、我國養老保險私營管理模式應建立基金管理公司準入機制
　　養老保險私營管理模式一個重要的特征就是通過基金管理公司來管理養老保險金，由于養老保險基金管理公司不同于一般公司，涉及到眾多投保者養老金的安全，涉及到社會政治經濟的穩定，因而其設立必須實行嚴格的政府管制，建立基金管理公司準入制度，只有具備一定的條件，才能取得從事養老保險基金管理的資格。
　　1、注冊登記的要求。由國家工商行政管理機關主管全國養老保險基金管理公司的登記工作，根據需要嚴格控制養老保險基金管理公司的數量，實行擇優登記，允許謹慎性公司管理養老保險金，并向社會公示。
　　2、注冊資本的要求。成立基金管理公司要有最低注冊資本的要求，并且注冊資本量要隨著投保者的增加而增加。
　　3、自有資本的要求。基金管理公司至少要有相當于養老保險基金的1%的自有資本，基金管理公司自有資本要和養老基金一起進行投資組合；自有資本作為現金儲備用于調節養老金投資收益率，一旦公司動用自有資本來確保養老金的法定最低收益率，公司應按規定在15天補足法定自有資本。
　　 4、穩定可靠的要求。要選擇一個穩定可靠的公司就必須分析該公司的資本和結構、評估其背景、管理經驗、經營管理人才的素質及公司如何保證穩定，如何留住最佳人才，特別是投資人才。
　　 5、經營范圍的要求。基金管理公司只能從事與養老金有關的業務，如收取繳費、投資管理、支付養老金等，不得從事其他經營活動。
　　我國養老保險基金管理公司的設立可以對銀行、保險公司、投資基金等金融機構開放，也可以對工商企業、外國的基金管理公司開放，實行公平競爭。通過對其養老保險經營資格考核后，采用拍賣的形式，由有資格的機構競爭養老基金經營權，在一定質量要求下，由提供養老金收益率高的機構獲取經營權。如果由一個機構經營養老金，不利于競爭，相反，在養老金經營規模一定的情況下，如果允許過量的經營機構進入，又會導致成本提高，因而養老金經營機構的數量要加以控制，現階段宜建立5家左右的養老金管理公司。
　　二、我國養老保險私營管理模式應建立基金管理公司經營機制
　　養老保險基金管理公司經營機制應建立在市場競爭、效益最大化的基礎之上，只有通過市場競爭，淘汰落后公司，鼓勵先進公司，保證投保者養老金投資收益率最大化。養老保險私營管理模式下基金管理公司經營機制應包括：
　　1、養老保險基金管理公司市場競爭機制。投保者可以根據各個基金管理公司的財務狀況、往年養老金投資收益率、風險管理水平、服務質量等選擇自己養老金的管理公司，個人帳戶可以在基金管理公司之間自由轉移，業績好的公司獲取的投保業務越多，收入越多，競爭中越處于有利地位。
　　2、養老保險基金管理公司基金資本化經營機制。養老保險基金管理公司的主要業務，一是辦理投保業務，基金管理公司為每個投保者開設一個養老保險金個人帳戶（每個投保者一生只有一個帳戶），并將投保者按照國家法律規定的費率交納的保險費記錄在個人帳戶上；二是辦理養老金支付業務，基金管理公司按照法定的要求，對退休者的資格進行審查，符合養老金領取資格條件的投保者，由基金管理公司發放養老金；三是投資經營業務，基金管理公司依法對養老金進行投資組合，投資收益按個人帳戶上養老金的多少分攤記入個人帳戶；四是提供信息業務，基金管理公司必須依法向投保者提供真實的信息服務，這些信息服務包括：定期向投保者提供個人帳戶資金情況、定期向投保者公布過去一年十二個月本公司經營的養老金投資收益率和所有養老金管理公司的平均收益率、定期向投保者提供公司的財務情況、及時公布國家有關養老保險的政策。在這些業務中，養老保險基金投資收益率高低是基金管理公司經營能否成功的關鍵，關系到養老金能否保值增值，這就需要在養老金運營過程中引入資本化經營機制。而要建立這種機制主要是解決這樣的問題：
　　（1）、養老保險基金的投資范圍。養老保險基金投資范圍通常是依據政府的法令作出規定，目前由于我國資本市場處于發育初期，為了減少養老金進入資本市場的風險，我國政府對養老保險基金投資范圍規定為購買國債或存入銀行獲取利息，不能購買股票和進行其他投資。但是養老金最終要進入資本市場投資，這在世界各國已經形成了共識，并且世界上部分國家養老金對股票投資也占一定的比例（見表一），股票投資的收益率普遍較高（見表二），如果養老金投資的范圍僅僅局限于國債和存入銀行，養老金就無法資本化，養老保險基金管理公司也無法運營，因此國家應該隨著資本市場不斷發展和成熟，逐步放松投資管制，建立養老基金進入資本市場所必須的基本組織結構和基礎設施，向養老基金開放國內股票市場、其他有價證券市場等，并創新更多的投資工具。
　　
　　表一　1997年部分國家養老基金對股票投資所占比重（%）①
　　1997年末　　　英國　美國　加拿大　日本　澳大利亞　荷蘭　瑞士　中國
　　股票所占比重　 72　 61　　 55　　 52　　 43　 　　36　　 18　 0
　　
　　表二　1997年部分國家股票投資回報率（%）②
　　1997年回報率　英國　　美國　加拿大　日本　澳大利亞　荷蘭　　瑞士　　中國
　　名義回報率　　19.6　　21.2　16.8　　4.8　　14.3　　　10.8　　16.9　　7.1
　　通貨膨脹率　　2.75　　2.34　1.42　　1.71　　1.67　　　2.2　　0.48　　2.8
　　實際回報率　　16.85　18.86　15.38　　3.09　12.63　　　8.6　　16.42　　4.3
　　
　　（2）、養老保險基金的投資風險防范。作為養老保險基金投資應當遵循的原則之一就是安全性原則，在確保投資安全的基礎上使養老金保值增值；投資策略應當分散化、多樣化。投資風險防范通行的做法有三個：一是成立風險評級委員會，由風險評級委員會對各種可能投資的證券進行風險等級評定，為養老基金投資提供一個風險度量，也為政府監控養老基金的投資活動提供一個指標；二是對投資組合控制，控制投資組合的總風險；三是控制投資上限來控制投資風險，包括每種依法可投資的投資工具最高投資上限、對每一證券發行者或發行公司最高投資上限等，英國、法國、瑞士等國家對養老保險基金規定了投資上限（見表三）。我國養老基金投資風險的防范應借鑒國際經驗，建立一套完整的投資風險防范運行機制。
　　表三 部分國家養老保險基金投資限制比例（%）（1996年以前）③
　　國家　銀行/債券　有價證券/股票　不動產　貸款　自我投資　一家公司投資限額　海外
　　法國　　　10　　　　　65　　　　　40　　　　　　　　　　　　　　5　
　　德國　　　　　　　　20-25　　　　15-25　　　　　　　　　　　　　10　　　　　5
　　荷蘭　　　　　　　　　13　　　　　　　　　54　　5-10　　　　　　　　　　　　16
　　西班牙　　15　　　　　90　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　5-10　
　　瑞士　　　　　　　　　30　　　　　50　　　100　　　　　　　　　　　　　　　20-25
　　英國　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　5　　
　　比利時　　15　　　　　65　　　　　40　　　　　　　　　　　　　　5　
　　
　　3、養老保險基金管理公司的利益機制。養老基金管理公司的利益機制應建立在與養老金經營業務量、經營的績效相掛鉤的基礎上，這樣才能調動基金管理公司積極性。基金管理公司的利益主要是：
　　（1）、傭金收入。管理公司按照投保者投保額收取的一定比例傭金，該傭金可以從個人帳戶上或提款中扣除。
　　（2）、其他收入。主要是開戶、轉戶等手續費。
　　三、我國養老保險私營管理模式應建立基金管理公司監控機制
　　對養老保險基金管理公司實行嚴格的監控制度，將基金管理人置于基金所有人和監管機構的雙重監督之下，是養老保險金安全、保值、增值的保障，國家應在《公司法》的基礎上，進一步完善基金營運和監管的法律和制度，建立一套完整的基金管理公司監控機制。養老保險基金管理公司監控機制主要包括監控機構和監控內容。
　　1、養老保險基金管理公司監控機構。養老保險基金管理公司負責執行基金的日常投資管理，但基金管理公司的投資活動必須由專門的機構來監控，是由多層次、交叉監控的監控機構組成，它包括：
　　（1）、基金管理公司內部合格的監控部門。包括養老基金理事會或董事會的監控、內部審計部門的監控。
　　（2）、外部獨立審計師、精算師、法律顧問的監控。養老保險基金管理公司必須接受獨立的外部審計師、精算師、法律顧問的監控，外部監控要獨立、客觀。
　　（3）、工會監控。由工會組織派出代表全權負責對養老基金管理公司投資實施監控。
　　（4）、政府監控機構。由政府的審計、財政、司法等部門代表政府實施對養老基金的投資監控。
　　2、養老保險基金管理公司監控內容。對養老保險基金的監控內容主要包括以下幾方面：
　　（1）、管理公司資格監控。根據嚴格的標準頒發基金管理許可證，控制基金管理公司的質量和數量。
　　（2）、基金投資組合監控。一是監控基金的投資工具，限制基金進行股票、國外證券等高風險投資，二是監控每種工具的投資限額，以形成有效的投資組合，三是監控各種投資比例，避免風險過于集中。
　　（3）、資產分離監控。養老保險基金是獨立的資產，基金管理公司對該基金不具有所有權；基金資產與基金管理公司資產分離，以便對基金進行監管，防止基金運營過程中的風險擴散。
　　（4）、財務監控。包括基金管理公司養老金收支活動監控，基金管理公司最低資本和現金儲備的監控等。
　　（5）、信息披露監控。主要對信息披露內容的真實性監控。
　　四、我國養老保險私營管理模式應建立基金管理公司退出機制
　　我國養老保險私營管理模式，既要建立養老保險基金管理公司的準入機制，也要建立養老保險基金管理公司的退出機制，只有這樣，才能確保養老金的安全，才能調動養老保險基金管理公司管理的積極性，才能使養老金獲取較高的投資收益率。一旦養老保險基金管理公司出現以下情況就不宜再經營養老基金，應使其退出，一是注冊資本不能滿足最低要求，不能隨著投保者的增加而增加；二是自有資本不足，難以保證養老金的法定最低收益率；三是養老金投資收益率低于法定最低收益率，動用管理公司自有資本彌補后還不足以使養老金的收益率達到法定最低收益率；三是連續兩年養老金投資收益率低于法定最低收益率；四是基金管理公司出現違規操作行為。
　　建立養老保險基金管理公司退出機制還要解決養老金轉交問題。為了保護投保人的利益，養老金轉交必須按照一定的程序進行，第一步，應由獨立的會計師、審計師事務所進行審計，確認其財務的真實性，它是養老金轉交的前提；第二步，由獨立的會計師、審計師事務所會同資產評估機構對養老金資產進行評估，由于退出公司所經營的養老金是以銀行存款、債券、不動產等形式存在，不同于一般企業，資產評估和轉交工作中爭議較少；第三步，實行資產補償，按照養老金本金的保全、養老金投資最低收益率的順序，先由公司資產來補償，仍然不足的部分則按照政府承諾擔保補償；第四步，將投保人的個人帳戶和補償后投保人帳戶上的資產余額轉交給經營業績較好的養老金管理公司管理。
　　 五、我國養老保險私營管理模式應建立養老保險基金補償機制
　　養老保險基金管理公司制是建立在養老金完全積累的基礎上，投保者交納的保險費僅為自己將來養老而儲蓄，對于已退休的老年人、大多數在職工人沒有社會保險積累，應為他們建立社會保險的資金已經轉化為國有資產。要實行養老保險基金管理公司制就必須解決這部分人的養老問題，由政府支付轉型成本，償還歷史債務。主要的償債資金來源為：發放債券，以券抵債，到期還錢，以國民財富的增量還債；也可以出售一部分國有住房、國有企業、國有土地等資產還債；也可以將一部分國有資產劃歸社會保障機構運營，以其收入償債。
　　六、我國養老保險私營管理模式應建立政府承諾機制
　　政府承諾的各種擔保在養老保險基金公司管理過程中所起的穩定作用是非常巨大的，特別是在養老保險由國家經營向基金管理公司經營過程中，人們對基金管理公司經營的形式帶有很大的憂慮，害怕自己"養命錢"受損，政府的承諾擔保所起的作用是無法替代的。政府承諾擔保的范圍應主要在以下幾個方面：
　　1、承諾擔保最低養老金。即在投保者按照規定交納了養老保險費時，由于養老保險基金投資風險和投保者長壽風險而導致個人養老金帳戶資金不足，難以保證投保者最低養老金的需要，差額部分由國家財政承諾給予彌補；最低養老金量可以根據當時的經濟發展水平、物價水平等綜合確定。
　　2、承諾擔保投資收益率。如果基金管理公司由于投資不當或其他意外情況使實際收益率低于法定最低收益率，先由管理公司動用它的自有資本來補足，如果管理公司自有資本還不足以使養老金的收益率達到法定最低收益率，就要由政府財政作最終彌補。法定最低收益率實際上是一個動態的投資收益率，可以用這樣的公式來表示：
　　Rn≥Min(Rn-1,C*Rn-1)
　　其中，Rn表示當年養老金的法定最低收益率，Rn-1為所有養老基金管理公司上年十二個月養老金的平均投資收益率,C為調節系數。
　　3、承諾公司破產時養老金的擔保。若養老基金管理公司經營不善而破產時，政府承諾擔保投保者的100%最低養老金部分，對于高于最低養老金的部分可承諾擔保75%，使投保者和政府共同承擔部分風險。
　　(本文發表在2001.5《財政研究》)
　　
　　資料來源：
　　 ①、《養老與投資》，IMF，BLOOMBERG。
　　 ②、《養老與投資》，IMF，BLOOMBERG。
　　 ③、Debbie Harrison.Pension fund Investment and Administration in Europe,London,Financing Publishers,1997.
　　
　　
　　 參考資料：
　　1、許曉茵, 王廣學.社會保障私有化及其理論基礎[J].經濟學動態，1999,(10)
　　2、王 信 .養老基金營運監管的國際經驗及啟示[J].經濟社會體制比較,2000,(2)
　　3、朱青 , 路和平.養老社會保障制度改革的國際趨勢研究[J].經濟理論與經濟管理，1999,(4)
　　4、曹信邦.建立我國中央社會保障公積金的構想[J].經濟體制改革，1998,(5)
　　
　　作者簡介：曹信邦，男，1966年2月出生，南京財經大學公共管理系副教授，中國勞動學會勞動科學教學分會理事，中國社會保險學會會員，專門從事社會保障理論教學與研究，在《財政研究》等雜志上發表有關社會保障方面的論文30余篇，其中多篇論文被人大復印資料《社會保障制度》、《體制改革》全文轉載。電子郵件：caoxinbang@163.com

　　（感謝曹信邦副教授授權江蘇財經信息網收藏發布，其他媒體如要引用轉載請與作者本人聯系。）

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