“和諧盛世不應存在苛捐雜稅，而應采行休養生息的稅收政策。”在新一屆全國人大會議召開前夕，劉俊海在全國人大法工委召集的就新一屆全國人大立法規劃征求意見的座談會上直言不諱。他是中國知名的法學家，中國人民大學民商法研究所所長。此時，他面對的局面是，中國現行18個稅種中，僅有3個稅種“于法有據”。

　　劉俊海的態度引起了包括劉劍文在內的與會者的共鳴，后者是中國財稅法學界的權威、全國人大預算委員會有關課題的承擔者，北京大學財稅研究中心的主任。在這次座談會后、新一屆全國人大召開前，劉劍文向全國人大法工委提交了一份材料，提出全國人大應擇機廢止1984年以來給予國務院設置稅種的有關授權，由全國人大以立法形式確定各類稅種的設置和征收。

　　遵循慣例，“立法規劃編制工作專家座談會”(以下簡稱“座談會”)在新一屆全國人大開幕前約一個月由全國人大法工委召開。“座談會”將對未來5年的立法規劃產生重要影響。在這個全國人大面臨換屆的時刻，與會所有人士面對的一個現狀是，在當前18種稅種設置中，僅有3個稅種“于法有據”，其余全部系由國務院依據全國人大的授權設立，部分稅種甚至由國務院委托行政主管部門以行政規章設立并實施征收。

　　此前，中國社科院財貿所發布的《中國財政政策報告》指出，2007年至2009年，中國宏觀稅負水平分別達到31.5%、30.9%和32.2%;中央財經大學財政學院發布的《中國稅收風險研究報告》則指出，中國的大口徑宏觀稅負水平過高。在中共完成領導集體換屆開啟中國發展新十年周期之時，是否以“稅收法定”的方式確保合理的稅負水平，已經成為一個十分迫切的命題。

　　僅3稅種“于法有據”

　　“回顧本屆人大的立法工作，我認為最大的缺憾是在財稅立法方面，沒有完成本屆人大的‘財稅立法規劃’。”劉劍文教授對《中國經營報》記者說。

　　作為財稅法專家，2007年4月，全國人大常委會預算工作委員會委托劉劍文承擔“加強財稅立法，完善我國財稅法律體系”的研究課題，做好2008～2012年全國人大常委會“財稅立法規劃”。

　　記者了解到，現行的主要稅種，增值稅、消費稅、營業稅都不是立法開征，而只是依據行政法規開征。比如，對于增值稅、消費稅等重要稅種，僅由《增值稅暫行條例》、《消費稅暫行條例》作出規定。

　　中國政法大學財稅法研究中心主任施正文教授曾撰文指出，我國現行的18種稅中，只有個人所得稅、企業所得稅和車船稅等3種稅是由全國人大及其常委會制定法律開征，其他15種稅都是國務院制定暫行條例開征的，其收入占稅收總收入的70%。

　　劉劍文認為，這種稅收法律體系效力層級整體低下的現象，不僅損害了法律的穩定性和權威性，而且違背了稅收法定主義的基本理念以及《立法法》的規定。

　　稅收法定主義，大致包括稅收要件法定原則和稅務合法性原則，前者要求有關納稅主體、課稅對象、歸屬關系、課稅標準、繳納程序等稅收基本要素，應當盡可能在法律中作明確詳細的規定;后者則要求稅務機關嚴格依法征稅，不允許隨意減征、停征、免稅或者加征。

　　稅收法定主義有利于約束征稅機關的公權力、維護納稅人的基本權利，可以說是稅法領域的“帝王原則”。

　　“五年前，十一屆全國人大常委曾經計劃將增值稅等重要稅種，納入立法規劃，但是本屆人大只是將車船稅通過了立法。”劉劍文說。

　　為此劉劍文建議，應當全面提升財稅法律的效力層級，加快對各個稅種的立法，將尚未制定為法律的稅種立法盡快全部上升為法律，爭取早日實現“一稅一法”，并抓緊制定《增值稅法》、《消費稅法》、《房產稅法》、《資源稅法》、《環境稅法》、《土地稅法》、《契稅法》、《關稅法》等稅種法。

　　廢止“設稅授權”

　　劉劍文教授認為，建立完善的財稅法律體系，實現真正意義上的稅收法定主義，除了加快立法，還要規范稅收授權立法，改由全國人大有關部門牽頭起草財稅法律草案。

　　雖然在1982年的《憲法》中就確立了稅收法定原則，但當時考慮到我國法制建設尚處于起步階段，對建立現代稅制的經驗和條件都不夠，全國人大及其常委會于1984年和1985年作出了兩次授權國務院立法。

　　其中，1984年全國人大常委會對國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制過程中擬定并發布有關稅收條例草案的授權;1985年全國人大授權國務院對于有關經濟體制改革和對外開放方面的問題，必要時可以根據憲法，在同有關法律和全國人大及其常委會有關決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規定或者條例，頒布實施，并報全國人大常委會備案。

　　根據上述授權，國務院制定了許多稅收條例草案，當時除了有關外商投資所得稅和個人所得稅制定法律外，其他稅種都是由國務院通過暫行條例的形式開征的。

　　當時這種授權方式推進了稅制改革，為經濟體制改革的順利進行提供了制度保證。但是，隨著社會經濟環境的變化，特別是我國法治建設的完善，這種授權方式的弊端逐漸暴露出來。

　　2000年制定的《立法法》出臺后，第一次對授權立法進行了規范。該法第10條規定，“授權決定應當明確授權的目的、范圍。被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力。被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關”。

　　施正文教授認為，按照《立法法》對授權立法的規定，1985年的授權立法決定帶有相當程度的“空白授權”性質，在很多方面不符合《立法法》的要求。按照法治的基本原理，我國稅收授權立法應當在符合《立法法》要求的前提下，適用1985年的授權決定。

　　除了立法上的沖突，劉劍文教授認為，鑒于改革開放初期特殊的歷史環境，國務院通過暫行條例的形式開征的稅種，都帶有試點性、臨時性等特點。雖然這客觀上推進了我國的財經體制改革，具有一定的必要性。

　　但是，因為對授權立法使用不當，缺乏有效的制約監督機制，過度的授權立法導致了行政權力的惡性膨脹，帶來了諸多弊端。因此，很有必要依照法治精神和《立法法》的規定，對授權立法從實體到程序加以規范。

　　《立法法》第11條規定，“授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人大及其常委會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止。”

　　“但是由于財稅立法滯后，很多暫行了二十年的稅種還在暫行，這種現狀應該得到根本改變。”劉劍文說。比如，現行的主要稅種增值稅、營業稅、消費稅，其依據的暫行條例，都是1993年通過的，距今已經20年。

　　為此，劉劍文建議，應遵循《立法法》的規定，以稅收法定主義為核心，應當由全國人大擇機廢止1985年給國務院的授權決定，并將條件成熟的各種行政法規制定為法律。

　　突破部門利益

　　近日，國稅總局發布2012年全國稅收收入完成情況，顯示去年我國完成稅收110740億元(不包括關稅和船舶噸稅，未扣減出口退稅)，這也是我國稅收首次突破十萬億大關。

　　面對我國飛速增長的財稅收入，我國在財政收入、財政支出和財政管理等領域中的諸多立法空白。應當在立法條件成熟之時陸續制定相關的法律，并逐步將已有的行政法規上升為財政法律。

　　中國人民大學商法研究所所長劉俊海教授參加了全國人大常委會法制工作委員會召開“立法規劃編制工作專家座談會”。

　　他建議，應制定《納稅人權益保護法》，修改《稅收征收管理法》或者制定《稅收基本法》，不僅要重申稅收法定原則、早日收回對國務院開征稅收的立法授權，而且要確立輕徭薄賦的稅收征管理念和制度，落實黨中央有關結構性減稅的方針政策。和諧盛世不存在苛捐雜稅，而采行休養生息的稅收政策。當前最急需的是保護納稅人權利。

　　劉劍文教授建議，在財政收入領域，應加快制定《行政收費法》、《公債法》、《彩票法》等，并加強對非稅收入的規范管理和監督;在財政支出領域，修改《政府采購法》、制定《財政投資法》等;在財政管理領域，制定《財政收支劃分法》、《財政轉移支付法》、《國庫法》等。

　　同時，劉劍文教授建議，在財稅法律草案的起草過程中，就應發揮全國人大常委會有關部門的牽頭作用，避免國務院甚至國務院下放給行政部門起草的現象。

　　部門立法的弊端主要體現在：其一，部門立法難免會涉及本部門的利益和立場，這將造成法律的部門利益化，且法律草案的公正性往往也會受到公眾的質疑。其二，部門與部門之間缺乏有效的利益協調和統一的平臺，這容易引發部門間的爭執，導致法律難以順利、高效地通過。

　　劉俊海教授認為，我國現行立法存在“行政權力部門化、部門權力利益化、部門利益法律化”的弊端。這是由于，我國立法體制是一個金字塔結構。塔尖是憲法;第二層是全國人大及其常委會制定的法律;第三層是國務院制定的行政法規，行政法規是將法律規定的相關制度具體化，是對法律的細化和補充;第四層是國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門權限范圍內制定的部門規章;第五層是地方人大及其常委會制定的地方性法規;第六層是省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府根據法律、行政法規和省級地方性法規制定的地方性規章。

　　截至2011年8月底，我國已制定現行憲法和有效法律共240部、行政法規706部、地方性法規8600多部，部門規章更是多如牛毛。

　　雖然鋪天蓋地的部門規章的立法階位低于憲法、法律和行政法規，但在法律和行政法規語焉不詳時真正管用的法律文件不是法律和行政法規，而是部門規章這些“紅頭文件”。

　　劉俊海教授建議，為徹底根除部門立法的弊端，建議立法者適度調整金字塔立法結構，適度上收立法權限，大幅拓展全國人大及其常委會的立法空間，提高法律的可操作性與可訴性;進一步規范國務院的行政立法行為，確保國務院直接起草行政法規草案的領導權和主導權，排除政府部門對行政法規起草程序的主導權;大幅壓縮和規范部門立法行為，約束政府部門在立法程序中的參與行為。