2013年4月10日，國務(wù)院常務(wù)會議決定，自8月1日起將交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營改增”試點由12個省市擴大到全國，擇機將鐵路運輸和郵電通信等行業(yè)納入“營改增”試點，力爭“十二五”全面完成“營改增”。意味著中央經(jīng)過全面評估，不但充分肯定了“營改增”成效，同時對“營改增”未來發(fā)展作出了戰(zhàn)略部署和全面規(guī)劃，也對深化“營改增”提出了新的要求。

　　一、試點取得五大成效

　　我國“營改增”試點雖然時間不長，但效果卻十分顯著，可以梳理和歸納為合理稅法制度，減輕稅收負擔(dān)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進轉(zhuǎn)型發(fā)展和惠及民生福利等五個方面。

　　合理稅法制度。對服務(wù)業(yè)實行“營改增”，首先從制度上由工商業(yè)征收增值稅，服務(wù)業(yè)征收營業(yè)稅的二元稅制，向工商業(yè)和服務(wù)業(yè)統(tǒng)一征收增值稅的一元稅制轉(zhuǎn)變邁出了實質(zhì)性一步。由于我國長期以來工商業(yè)和服務(wù)業(yè)分別征收增值稅和營業(yè)稅，而按全額征收的營業(yè)稅存在著嚴(yán)重的重復(fù)征稅。不但是服務(wù)業(yè)與工商業(yè)之間發(fā)生的產(chǎn)品與服務(wù)費由于分別繳納增值稅和營業(yè)稅不能抵扣，形成產(chǎn)品與服務(wù)之間的重復(fù)征稅；而且服務(wù)業(yè)與服務(wù)業(yè)之間發(fā)生的服務(wù)費由于各自按全額繳納營業(yè)稅不能抵扣，形成服務(wù)與服務(wù)之間的重復(fù)征稅。通過“營改增”不但消除了產(chǎn)品與服務(wù)之間重復(fù)征稅，以及服務(wù)與服務(wù)之間重復(fù)征稅，有利于服務(wù)業(yè)和工商業(yè)之間統(tǒng)一稅法、公平稅負、平等競爭；而且通過“營改增”減輕服務(wù)業(yè)增值稅負擔(dān)，以及通過抵扣傳導(dǎo)機制減輕工商業(yè)增值稅負擔(dān)同時，提高了企業(yè)所得稅負擔(dān)，從而起到了降低流轉(zhuǎn)稅，提高所得稅，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)目的。

　　減輕稅收負擔(dān)。我國服務(wù)業(yè)“營改增”，最為直接的影響和效果是國家減稅，企業(yè)減負，“營改增”已成為我國最為重要的結(jié)構(gòu)性減稅。首先，從國家視角分析，“營改增”是整個國家結(jié)構(gòu)性減稅項目中涉及面最廣泛、規(guī)模數(shù)額最大的結(jié)構(gòu)性減稅。2012年，我國12個試點地區(qū)全年減稅426.3億元，2013年隨著12個先行試點地區(qū)全年實施“營改增”，以及其余省市8月份后實施“營改增”，全年減稅會增加到1200億元，全面完成“營改增”后減稅規(guī)模就更為可觀，將成為我國稅制改革歷史上最大規(guī)模的減稅改革之一。其次，從企業(yè)視角分析，服務(wù)業(yè)“營改增”消除重復(fù)征稅包括兩個層面：一是試點服務(wù)企業(yè)由全額征稅改為按增值額征稅，從而避免了試點服務(wù)企業(yè)重復(fù)征稅，減輕了試點服務(wù)企業(yè)稅收負擔(dān)；二是試點服務(wù)企業(yè)由征收營業(yè)稅改為增值稅后，下游增值稅納稅人由取得營業(yè)稅發(fā)票不能抵扣改為取得增值稅發(fā)票可抵扣，從而避免了產(chǎn)業(yè)重復(fù)征稅，減輕了產(chǎn)業(yè)稅收負擔(dān)。2012年，上海“營改增”試點企業(yè)累計減稅45億元，由此測算，減稅幅度達15.8%，減稅效果明顯；下游企業(yè)新增可抵扣進項稅165.3億元，占試點企業(yè)應(yīng)納稅的58%。試點服務(wù)企業(yè)與下游可抵扣企業(yè)合計減稅210.3億元，減稅幅度高達73.8%，減稅效果更為顯著。  

　　優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。服務(wù)業(yè)“營改增”由于合理稅制，減輕稅負，使稅制適應(yīng)并促進了我國結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)提升、經(jīng)濟可持續(xù)增長。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。“營改增”一方面消除了營業(yè)稅制下重復(fù)征稅的問題，減輕了服務(wù)企業(yè)稅收負擔(dān)，使服務(wù)業(yè)與工商業(yè)同等納稅，從而促進了服務(wù)業(yè)發(fā)展；另一方面，通過服務(wù)業(yè)對下游企業(yè)開具增值稅由下游企業(yè)抵扣，減輕了下游工商企業(yè)稅負來拉動對服務(wù)業(yè)需求，從而進一步促進服務(wù)業(yè)發(fā)展，起到調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目的。二是產(chǎn)業(yè)層次提升。“營改增”后試點企業(yè)進項稅允許抵扣，可抵扣進項稅大小、增值稅率高低會影響企業(yè)稅負。從企業(yè)實踐看，不同層次服務(wù)業(yè)從“營改增”獲益有所不同，總的特點是，產(chǎn)業(yè)層次和技術(shù)含量高的現(xiàn)代服務(wù)企業(yè)得益大于產(chǎn)業(yè)層次和技術(shù)含量低的傳統(tǒng)服務(wù)企業(yè)，從而有利于做大做強研發(fā)、設(shè)計、物流和營銷等高端服務(wù)業(yè)，促進服務(wù)業(yè)在產(chǎn)業(yè)層次上從低端走向中高端，從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代。三是重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在服務(wù)業(yè)“營改增”試點中，除交通運輸業(yè)和有形動產(chǎn)租賃業(yè)以外，其余試點行業(yè)和企業(yè)都按6%稅率征稅，對于國家重點支持發(fā)展，利用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺向社會提供服務(wù)的先進技術(shù)重點服務(wù)業(yè)獲益最大，大都同時產(chǎn)生了試點企業(yè)進項抵扣比例高，以及下游企業(yè)抵扣多的企業(yè)試點企業(yè)和下游企業(yè)雙向減稅效果。四是服務(wù)貿(mào)易增強。在現(xiàn)行營業(yè)稅制下，對于跨境服務(wù)貿(mào)易除了提供方和接受方均在境外可享受免稅以外，其余均按境內(nèi)正常交易納稅。“營改增”后，對于境內(nèi)企業(yè)向境外單位提供服務(wù)，視同產(chǎn)品出口均可享受免稅或零稅率待遇，減輕了跨境服務(wù)貿(mào)易稅負，有利于降低服務(wù)貿(mào)易成本，提升服務(wù)貿(mào)易企業(yè)競爭力，促進我國服務(wù)貿(mào)易發(fā)展。

　　促進轉(zhuǎn)型發(fā)展。服務(wù)業(yè)“營改增”不但適應(yīng)并促進了我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，同時對企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和組織方式創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展也具有積極推進作用。一是利于服務(wù)外包發(fā)展。“營改增”前，工商企業(yè)服務(wù)如果由企業(yè)外部提供，提供服務(wù)企業(yè)需繳納營業(yè)稅。“營改增”后，雖然由企業(yè)外部提供服務(wù)仍要由提供服務(wù)企業(yè)繳納增值稅，但可以由接受服務(wù)企業(yè)從增值稅進項稅中抵扣，使內(nèi)部提供服務(wù)還是外部提供服務(wù)不影響企業(yè)稅負。“營改增”消除了服務(wù)業(yè)為工商業(yè)提供服務(wù)的稅收障礙，有利于生產(chǎn)制造與服務(wù)專業(yè)分工和協(xié)作，促進外包服務(wù)發(fā)展。二是促進主輔分離發(fā)展。“營改增”前，如果將提供服務(wù)部門從企業(yè)獨立出來，再向原企業(yè)提供服務(wù)由于內(nèi)部服務(wù)轉(zhuǎn)為外部服務(wù)，需要多繳納營業(yè)稅。“營改增”后，企業(yè)服務(wù)部門獨立出來，再向原企業(yè)提供服務(wù)，雖然需要繳納增值稅，但可以在工商企業(yè)抵扣，從而使工商企業(yè)或服務(wù)企業(yè)內(nèi)部服務(wù)部門是否獨立建立法人機構(gòu)，不影響企業(yè)稅收負擔(dān)，從而有利于產(chǎn)業(yè)分離發(fā)展，促進企業(yè)做強主業(yè)，做大輔業(yè)。三是實施總部集聚。跨國公司在設(shè)立區(qū)域總部時，往往把IT、財務(wù)、人事和研發(fā)等功能集中到地區(qū)總部，總部為下屬子公司或分公司提供服務(wù)。在營業(yè)稅制下，總部為下屬公司提供服務(wù)取得營業(yè)收入繳納營業(yè)稅不能抵扣，加重了公司總部稅收負擔(dān)。“營改增”后，總部為下屬企業(yè)提供服務(wù)開具增值稅發(fā)票，可在下屬企業(yè)作進項稅抵扣，有利于總部經(jīng)濟的集聚發(fā)展。

　　惠及民生福利。雖然，“營改增”對于調(diào)節(jié)高收入者無能為力，但對于保障低收入者還是可以有所作為。沿著企業(yè)減稅——成本降低——經(jīng)濟發(fā)展——就業(yè)擴大——收入增加理論，“營改增”雖然對調(diào)節(jié)高收入者作用有限，但對提高低收入者收入者作用明顯。主要途徑：一是通過大力支持服務(wù)業(yè)、勞動密集型企業(yè)、小型微型企業(yè)和創(chuàng)新型科技企業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，擴大就業(yè)來增加收入；二是通過建立反映勞動力市場供求關(guān)系和企業(yè)經(jīng)濟效益的工資決定及正常增長機制，促進中低收入職工工資合理增長來增加收入。提高低收入者收入，不但在于提高其名義收入，同時還需要提高其實際購買力。在我國，以間接稅為主體的稅收體制，雖然名義上對所有消費者都一視同仁，但實際上使中低收入者處于不利地位。“營改增”通過減輕試點企業(yè)間接稅稅負，并可通過價格傳導(dǎo)機制，使減稅部分反映在消費價格上，使中低收入者受益。如果“營改增”能對生活性服務(wù)業(yè)采取簡易辦法征稅，并對公共服務(wù)業(yè)實施免稅，中低收入者受益就更為明顯。

　　二、改革堅持五大原則

　　我國服務(wù)業(yè)“營改增”之所以能取得上述五大成效，主要是在改革中堅持合理稅法制度、有利經(jīng)濟發(fā)展、形成改革合力、管理操作可行和分步實施推進改革原則。

　　合理稅法制度。我國服務(wù)業(yè)“營改增”不但是由于現(xiàn)行營業(yè)稅制不能適應(yīng)現(xiàn)代服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展，而且工商業(yè)增值稅和服務(wù)業(yè)營業(yè)稅二元稅制，與世界上絕大多數(shù)國家實行的統(tǒng)一征收增值稅制度不相吻合。因此，“營改增”突破了長期以來通過低稅率和差額征稅緩解矛盾做法，堅持通過制度變革來統(tǒng)一稅法、公平稅負，合理稅制改革方向。

　　有利經(jīng)濟發(fā)展。“營改增”的基本前提是由于適應(yīng)傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的營業(yè)稅制，已不能適應(yīng)并嚴(yán)重制約著現(xiàn)代服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展。因此，“營改增”堅持正視并解決現(xiàn)實經(jīng)濟中由于稅收制度缺陷而引發(fā)的突出矛盾和主要問題，使改革后的稅收制度能適應(yīng)服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展，促進我國經(jīng)濟由制造業(yè)向服務(wù)業(yè)，由傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

　　形成改革合力。服務(wù)業(yè)“營改增”之所以能取得如此成效，最為重要的是充分調(diào)動和激勵改革參與各方的積極性，使參與各方既有改革動力，又形成改革合力。“營改增”采取了對企業(yè)減稅，對增加稅負企業(yè)在過渡期財政補貼，以及國家減稅由中央與地方共擔(dān)等措施，使改革試點進程中主動申請企業(yè)規(guī)模逐步擴大，主動要求試點地區(qū)逐步增多，充分反映了堅持改革紅利向企業(yè)和地方傾斜，從而激發(fā)參與者熱情的改革機制。

　　管理操作可行。為保障“營改增”順利推進，在政策制度設(shè)計時充分考慮到服務(wù)業(yè)輕資產(chǎn)企業(yè)多，可抵扣少，行業(yè)差異大的特點，堅持采取了一系列包括低稅率、差額征稅、減免稅優(yōu)惠等政策和措施以適應(yīng)服務(wù)業(yè)特點和要求外，在管理操作上也采取了包括剩余期減免稅延續(xù)，過渡稅負增加企業(yè)財政補貼等措施，使制度設(shè)計更符合客觀實際，管理操作也更為可行的改革方式。

　　分步實施推進。針對“營改增”作為一項巨大系統(tǒng)工程，堅持了總體統(tǒng)籌規(guī)劃，分步推進實施的改革步驟。總體規(guī)劃是在推出“營改增”試點時，結(jié)合全面推行改革需要和當(dāng)前實際，科學(xué)設(shè)計服務(wù)業(yè)“營改增”制度改革內(nèi)容，制定系列“營改增”法規(guī)、政策、制度。并明確了服務(wù)業(yè)“營改增”改革目標(biāo)，推進步驟，以及實施方案和應(yīng)對措施。分步實施是根據(jù)服務(wù)經(jīng)濟存在的主要矛盾和矛盾主要方面，以及改革條件，分解改革內(nèi)容，分步推進改革。由選擇部分地區(qū)和部分行業(yè)試點，逐步擴大試點地區(qū)和行業(yè)范圍，最終實現(xiàn)全行業(yè)和全覆蓋。平穩(wěn)過渡是妥善處理試點前后增值稅與營業(yè)稅的銜接、試點納稅人與非試點納稅人稅制的協(xié)調(diào)，建立健全適應(yīng)服務(wù)業(yè)的增值稅管理體系，確保改革試點有序運行。

　　三、深化應(yīng)對五大挑戰(zhàn)

　　雖然“營改增”取得了超預(yù)期成效，但“營改增”深化改革仍需破解諸多難題，應(yīng)對包括財政、稅收、體制、管理和機構(gòu)在內(nèi)的諸多挑戰(zhàn)。

　　控制財政風(fēng)險。作為結(jié)構(gòu)性減稅，服務(wù)業(yè)“營改增”帶來稅負，雖然有增有減，但總體是減稅的。對于“營改增”減稅應(yīng)該說決策者在改革前已有充分估計和考慮，但問題是“營改增”實際減稅已遠大于預(yù)期。2012年，12個試點地區(qū)“營改增”實際減稅426.3億元，2013年全年減稅會增加到1200億元，如果按完整年份計算，全國“1+6”行業(yè)試點減稅估計不低于1600億元，如果按“1+6”行業(yè)繳納營業(yè)稅僅占營業(yè)稅總額1/3左右，全行業(yè)“營改增”減稅就更為可觀，應(yīng)該說減稅結(jié)果遠超預(yù)期。由于受國際金融危機沖擊和國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整影響，2012年以來我國稅收增長率出現(xiàn)了大幅度下滑，由2011年的22.6%降為2012年的12.1%，2013年第一季度進一步降為6%。事實上減稅不僅來自于“營改增”，來自于經(jīng)濟性、政策性和制度性三大因素交匯減稅風(fēng)險，將考驗財政承受力。其中：經(jīng)濟性減稅是指經(jīng)濟受內(nèi)外因素影響導(dǎo)致稅收增長乏力；制度性因素是指當(dāng)經(jīng)濟膨脹時稅收會加速度增長，而經(jīng)濟下滑時稅收增速也可能會加速度下滑；而政策性因素是指在“營改增”時對稅負增加企業(yè)給予財政補貼引發(fā)的財政支出增加壓力。應(yīng)對減稅壓力，除了財政結(jié)構(gòu)性調(diào)整，如對資源、環(huán)境、財產(chǎn)適度增稅，以及增加債務(wù)外，主要還是要通過節(jié)約財政支出來破解消化。3月10日，國務(wù)院常務(wù)會議已明確指出要做好財政過緊日子的考慮，為推進“營改增”創(chuàng)造條件。

　　規(guī)范稅收制度。我國現(xiàn)行“營改增”，由于以不增加試點企業(yè)稅負為基本原則，考慮到服務(wù)業(yè)總體進項抵扣較少，減免優(yōu)惠較多特點，因此制度設(shè)計具有不同于工商業(yè)增值稅特點。主要是稅率低，減免多和差額征稅。制度設(shè)計雖然適應(yīng)服務(wù)企業(yè)目前實際，但從長遠發(fā)展來看，需要在逐步擴大增值稅行業(yè)范圍基礎(chǔ)上，統(tǒng)一和規(guī)范增值稅制度。從世界各國增值稅發(fā)展來看，已基本形成了兩種模式類型：第一類是以歐盟VAT（增值稅）為代表的傳統(tǒng)增值稅模式，其基本特征是征收范圍雖覆蓋產(chǎn)品與服務(wù)，但稅制復(fù)雜，稅率較高，減免較多；第二類是以澳大利亞和新西蘭GST（貨物勞務(wù)稅）為代表的現(xiàn)代增值稅模式，其基本特征是征稅面寬、稅率而單一，減稅較少，制度簡化，更趨中性。我國“營改增”未來目標(biāo)模式應(yīng)是向征稅范圍盡可能寬泛，稅率較低、優(yōu)惠較少、制度簡化，稅收中性的現(xiàn)代增值稅目標(biāo)和模式方向發(fā)展和轉(zhuǎn)變。

　　調(diào)整財政體制。“營改增”是一項重大制度變革，不但涉及國家與企業(yè)，同時涉及中央與地方，需要有相應(yīng)改革措施配套，才能使改革順利推進，取得預(yù)期效果。從中央與地方財政關(guān)系分析，由于營業(yè)稅和增值稅在中央與地方之間不同分享比例和征管方式，在“營改增”時為減少對地方財政利益沖擊，采取了“一稅兩制，維持現(xiàn)行一體制”的財政體制，即服務(wù)業(yè)“營改增”后收入仍歸地方。但一個稅種兩種制度，除了在稅制上不是很規(guī)范以外，在征收管理上可能會引發(fā)一些矛盾和問題。由“一稅兩制，維持現(xiàn)行體制”，向“統(tǒng)一稅制，調(diào)整分享比例”的轉(zhuǎn)型是一種簡單易行的選擇。所謂“統(tǒng)一稅制，調(diào)整分享比例”，是指在將服務(wù)業(yè)營業(yè)稅改為增值稅后，不區(qū)分增值稅收入的行業(yè)來源，統(tǒng)一納入中央與地方共享稅，并在中央與地方政府之間重新調(diào)整和設(shè)定分享比例。而復(fù)雜改革將會涉及重構(gòu)分稅制體制，以及重建地方稅體系。

　　提升管理能力。“營改增”不但事關(guān)政策制度變革，更為重要的是財政、稅務(wù)和企業(yè)等涉稅部門的有效稅務(wù)管理面臨挑戰(zhàn)。一是業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)換挑戰(zhàn)。實行“營改增”后，部分征收營業(yè)稅的服務(wù)業(yè)納入增值稅征收管理，由于增值稅與營業(yè)稅無論是在征收管理模式上，還是在征收管理方式上都存在較大差異，需要作出相應(yīng)調(diào)整。從征收管理上看，由于增值稅計算采取發(fā)票抵扣法，使?fàn)I業(yè)稅下單一銷項管理轉(zhuǎn)為增值稅下銷項和進項雙重管理，征收管理難度大幅度提高，工作量大幅度增加，征管成本上升。二是機構(gòu)轉(zhuǎn)換挑戰(zhàn)。主要是“營改增”后，服務(wù)業(yè)增值稅也改由國稅局管理，一方面轉(zhuǎn)換過程中由于戶管交接變化帶來征管工作量大幅增加，另一方面征收管理機構(gòu)轉(zhuǎn)換也使國稅局業(yè)務(wù)量大幅度增加，而地稅局工作量大幅度減少，出現(xiàn)人員配置和征管任務(wù)不相匹配的矛盾。應(yīng)對挑戰(zhàn)需要提升管理能力，積極防控可能出現(xiàn)的風(fēng)險。

　　推進機構(gòu)改革。我國現(xiàn)行服務(wù)業(yè)由營業(yè)稅改征增值稅后，已由地稅局負責(zé)征收管理改為由國稅局負責(zé)征收和管理。其優(yōu)點是有利于增值稅在征收和管理上的統(tǒng)一性，減少因一個稅種由國稅局和地稅局兩個稅務(wù)機構(gòu)征管，而引發(fā)的征收和管理上的摩擦，達到降低征收和管理成本，提高征收和管理效率的目的。但缺點是除了在征收管理上失去連續(xù)性以外，對地稅局機構(gòu)設(shè)置帶來較大沖擊。因為，營業(yè)稅不但是地方稅收入體系中的最大稅種，也是地方稅務(wù)機關(guān)負責(zé)征收的最大稅種。失去對營業(yè)稅的征收和管理，地方稅務(wù)局的職能和存在理由也將會受到質(zhì)疑，從而影響稅務(wù)機構(gòu)在設(shè)置上的重大改革。全面實行“營改增”后，隨著地稅系統(tǒng)業(yè)務(wù)面臨萎縮，地方稅務(wù)機構(gòu)出路也成為新的關(guān)注焦點。在簡政放權(quán)、規(guī)范政府與市場職能，減輕民負、搞活市場經(jīng)濟的背景下，稅務(wù)機構(gòu)的調(diào)整也將會提上議事日程。