今年全國兩會審議通過的政府工作報告指出，2014年要“清費立稅，推動消費稅、資源稅改革”。占據我國能源消費結構達70%的煤炭資源稅改革在徘徊多年后迎來了加速期。

資源稅從量計征早已“過時”

當前煤炭仍根據國務院1993年頒布的《資源稅暫行條例》，按“從量計征”的方法征稅。以動力煤為例，即是根據重量為計稅依據，按照固定稅額標準計征。企業納稅多少與開采量掛鉤，而與資源價格無關。

1984年以前，我國對資源開采并無稅收規定。1984年9月18日，國務院頒布《資源稅條例（草案）》，決定從1984年10月1日起對開采石油、天然氣和煤炭的企業開征資源稅，采用從價定率的方式，計稅依據是銷售利潤率超過12%的利潤部分。

然而，由于受1985年鋼材、水泥等建筑材料的輪番漲價，以及企業財會制度變化等因素的影響，1986年財政部先后發布《關于對煤炭實行從量定額征收資源稅的通知》（已失效），對資源稅改用從量定額征收。

1994年，《資源稅暫行條例》正式實行。資源稅的征收范圍擴大到所有礦種的所有礦山，不管企業是否盈利普遍征收。

隨著全社會工業化的快速發展，煤炭產品產量快速增長，新生的各種行業所需的煤炭品種不斷衍生，煤炭價格不斷上漲。2003年，煤炭資源開始實行“招拍掛”（招標、拍賣、掛牌）。此后，在煤炭行業公認的“黃金十年”中，煤價由一噸幾十元增長到上千元。

但與此同時，資源稅并未做過任何調整。在煤炭銷售價格高漲的前提下，每噸煤征收的資源稅不分類別，只按定額征收，出現了一種與稅收經濟規律完全相反的奇怪現象：價格越高征收率越低，造成企業利潤與資源稅稅負成反比，進而導致資源開采浪費和利用不合理。

山西汾渭能源咨詢有限公司煤炭市場分析師王旭峰告訴記者在施行從量計征的過程中，價格變化并不影響企業稅負，因此導致許多企業注重開采優質資源而放棄部分劣質資源，造成了資源浪費。然而，也正是由于煤炭價格不斷上漲，地方政府設立了過多的收費項目，在煤炭運銷環節上，收費非常復雜。

從2004年起，國家先后分4次，對18個省份上調了煤炭資源稅。但是，原本計劃2007年實行的資源稅改革，由于通脹壓力加大被暫停。

2010年，經過新疆試點，石油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征的改革推廣到12個省份。煤炭資源稅的改革呼聲也越來越強烈。

今年兩會，全國政協委員、財政部財政科學研究所所長賈康公開表示，他所提交的提案是“以經濟手段為主化解霧霾等環境威脅”，建議逐步將資源稅覆蓋到煤炭行業。

賈康表示，資源稅是現有稅種的一種“綠化”，稅率制定機制由“從量”變“從價”，更能體現資源產品的稀缺性。如果改為從價計征方式，“哪怕是5%，稅負一下子也能提高10倍。”

寒冬期是改革的好時機王旭峰介紹說，針對煤炭資源稅改革的聲音每年都有。2011年11月1日，修改后的《資源稅暫行條例》正式施行。此前的每噸石油資源稅為30元、天然氣每千立方米7~9元，一律調整為按產品銷售額的5%計征。而煤炭資源稅改革卻遲遲沒有落地，主要原因在于當時煤價仍處于上行趨勢，推動資源稅從價計征，煤企較容易將壓力轉移到電力、鋼鐵等下游產業。“（改革）在煤價下行的時期比較容易推進。”

從2011年第四季度開始，煤炭行業形勢已經出現了大逆轉，并且沒有走好的跡象，改革的時機悄然而至。中國煤炭工業協會發布的數據顯示，2013年前11個月大型煤炭企業利潤同比下降37.03%，虧損額同比上年增加16.7%.在宏觀經濟增速放緩、國家環境戰略調整、煤炭行業產能過剩的大背景下，煤炭企業利潤持續下降。業內人士普遍反映，煤炭行業已進入“寒冬期”。

國家稅務總局局長王軍指出，因目前CPI（居民消費價格指數）和PPI（工業生產者出廠價格指數）都比較低。煤炭處于買方市場，實行從價計征改革對下游產業的影響較小，是推進資源稅改革的最好時機。

煤炭資源稅改革似已無懸念，而對企業來說，由“從量計征”轉向“從價計征”究竟意味著什么？

按照此前山西、新疆等多地上報的資源稅從價計征改革方案顯示，擬征稅率區間為2%—10%.許多業內分析認為，未來“從價計征”的稅率或將按照2011年我國油氣資源稅改革的經驗，按照產品銷售額的5%征收。

安徽某大型煤電集團子公司財務人員為記者算了一筆賬：目前無煙煤市場含稅價約為每噸400元人民幣。以一個年出產100萬噸無煙煤的礦井為例，按照從量計征的方式，資源稅約為3.2元×100萬噸，為32萬元。若按照從價計征的方式，以5%的稅率計算，資源稅則為5%×100萬噸×400元，為200萬元，是之前的6.25倍。

改革的關鍵是清費立稅然而，煤炭資源稅的改革并非計征方式改變這么簡單。“有考慮過這方面（煤炭資源稅改革），目前沒有應對的預案。”山西某大型煤業集團工作人員告訴記者，如果最終稅改導致企業成本增加，也只能將這部分成本轉嫁到產業鏈下游。

企業的成本壓力遠非資源稅一項。

“涉煤稅費比梁山好漢還要多。”中央財經大學教授、中國煤炭經濟研究院院長岳福斌告訴記者2013年，由他領導的課題《加快推進我國煤炭稅費制度綜合改革研究報告》（下稱“《報告》”）指出，目前我國涉煤的稅費不少于109項，除21個稅種外，還有不少于88項的各種規費。其中，比較常見的包括礦產資源補償費、煤炭價格調節基金、鐵路建設基金及各種協會會費等等。除稅收以外，政府收費占煤炭企業凈利潤達43%.“如果其他規費沒有變化，按現在礦上的利潤水平，改為從價計征會造成虧損。”有財務人員表示，在產能過剩的大背景下，煤炭行業已由“暴利行業”變為“微利”。如果再給企業成本加碼，或者會更加雪上加霜。

中國礦業聯合會副會長陳先達也對記者分析指出，目前許多省市針對煤炭企業所征收的，實質上是一直“稅費錯位”，等同于另一種形式的資源稅。

岳福斌分析指出，煤炭資源稅費并存的制度對煤炭產業的發展帶來了弊病。從微觀角度來講，稅費并存的現實增加了企業的負擔；其次是導致中央財政可支配的收入不少，這也可能是中央政府特別強調要加強煤炭資源稅改革的原因；三是導致管理混亂；四是容易滋生資源腐敗，最終影響了煤炭產業的健康發展。

“所以關鍵是清費立稅。”在岳福斌看來，凡是能夠通過資源稅來收繳的就并入資源稅，能夠計入資源稅的相關規費都要取消。在這種形勢下推動煤炭資源稅改革，必須“加減并舉”，為煤炭產業輸入“正能量”。從價計征方案，不能只考慮國家財政收入最大化的問題，只做財政收入的加法，不做企業負擔方面的減法。而所謂的“減法”，就是把其他不合理的收費減掉，這也正是資源稅改革阻力所在。

而在2013年十八屆三中全會期間，賈康在接受媒體采訪時表示，資源稅改革是“牽一發而動全身”，作為推動基礎品、能源品價格改革的重要契機，將要“牽動整個產業鏈上的一系列的既得利益”。

“中央政府、地方政府和企業三者的立場肯定不同。”王旭峰表示，在他看來，地方政府很難放棄規費。對于部分大型國企，或會采用“以量補價”的方式，從而抵消因資源稅上調帶來的壓力。而同時在政策壓力下，生產規模較小和資金能力較為脆弱的中小民營煤礦企業將逐漸被淘汰出局。“畢竟他們對市場最敏感。”

3月10日，王軍在兩會現場指出，煤炭資源稅改革能很快成功推出。改革的進一步方向是三方面的：一是加快從價計征改革，二是清費立稅，三是逐步擴大征稅范圍。