年近六十的農(nóng)村婦女陳效蘭“一鳴驚人”。

　　“他們現(xiàn)在不是在種地，而是在種樓”，4月23日，作為山東單縣東郊徐莊村村民，說起自家耕地被開發(fā)商強占，一肚子火。

　　她家擁有的1.4畝農(nóng)地，位于單縣文化路以東，不久前，這塊還在長莊稼的地，和附近900多畝地一起，被劃為單縣2010年城區(qū)3號土地，蓋上了大樓。附近還余下400平方米的房屋，也正面臨強拆蓋樓命運。

　　此前，村民不是沒有抗?fàn)庍^，到最后也只能乖乖領(lǐng)補償款走人，由于補償款不到位，村民一次次奮起維權(quán)。

　　努力似乎有了結(jié)果。2011年4月18日，國土部執(zhí)法局局長李建勤通報了六起掛牌督辦土地違法案件，單縣違法批地案赫然在列，涉及單縣政府違法批地問題。

　　當(dāng)日違規(guī)建設(shè)的樓盤鳳凰城暫停，然而截止到4月23日，已經(jīng)停工的上述項目已經(jīng)恢復(fù)，更大的規(guī)模化建設(shè)遠(yuǎn)未收場。

　　在單縣當(dāng)?shù)剡�存在若干類似的違規(guī)用地情形，或者涉及農(nóng)地未轉(zhuǎn)國有建設(shè)用地前，直接入市；或者涉及補償不到位，即提前賣地。

　　單縣“地改”兇猛

　　類似的情況并非單縣獨有。一季度，全國發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地行為9832件，同比上升3.7%，涉及耕地2.6萬畝，上升2.5%，地方政府追逐GDP的熱潮，使得工業(yè)園區(qū)擴區(qū)現(xiàn)象有所抬頭。

　　“從第2季度開始，各地逐漸進(jìn)入項目開工建設(shè)高峰期，對國土資源的需求明顯增加，執(zhí)法監(jiān)管面臨的壓力增大。”國土部執(zhí)法局局長李建勤說。

　　農(nóng)用地上的商品樓

　　當(dāng)鄉(xiāng)親們的土地進(jìn)入政府文告，成為一個個數(shù)字時，看不太懂的陳效蘭有些著急。

　　國土部4月18日發(fā)出通報稱，2010年2月，經(jīng)山東省單縣政府批準(zhǔn)，單縣國土資源局將336.4畝集體農(nóng)用地、596.1畝國有建設(shè)用地一并掛牌出讓。

　　據(jù)了解，這片合計932.5多畝的用地，位于單縣“文化路以東，舜師路以南，單洲路以北，規(guī)劃34號路兩側(cè)”，名為“單縣2010年城區(qū)3號用地”（以下簡稱3號地），擬規(guī)劃商業(yè)和建設(shè)用地，總面積逾62萬平方米。

　　根據(jù)國土部網(wǎng)站2010年3月9日發(fā)布的消息，該地于2010年3月5日，被單縣廣誠房地產(chǎn)開發(fā)公司以23149.2萬元價格競得。

　　目前，3號地共有47幢樓房正在建設(shè)，占地213畝，陳家的一畝多地就在此列，往昔的菜地已經(jīng)夯土蓋上了鋼筋水泥，名曰“鳳凰城”。

　　在國土部通報的同時，國土部執(zhí)法局局長李建勤表態(tài)稱，“此案涉及單縣政府違法批地問題”。

　　山東國土系統(tǒng)的一位知情人士解釋稱，耕地是不能直接入市的。單縣違規(guī)的方面在于，當(dāng)?shù)卣�府在農(nóng)地還沒變性就提前賣了。

　　根據(jù)記者從山東省國土廳的了解，一般農(nóng)用地的征收，需先進(jìn)行征收批準(zhǔn)，然后進(jìn)行征收公示，再進(jìn)行對土地以及附著物的補償談判，待補償協(xié)議妥當(dāng)后，村集體方可以與地方政府簽訂土地收為國有的協(xié)議。

　　待土地收歸為國有用地后，土地才能進(jìn)入市場“招拍掛”；有資質(zhì)的企業(yè)參與競標(biāo)，獲得規(guī)劃和建設(shè)許可證后，方可以動工。

　　“這個程序是可以靈活的，但是大體的先后順序不能變，比如不能還沒簽訂補償協(xié)議，土地就被賣了；在土地還沒批為國有建設(shè)用地之前就入市，也不行。”上述人士稱。

　　政府的剛性文告之下，是農(nóng)民不得不離開土地的無奈。

　　陳效蘭記得，去年3月份，3號地被房產(chǎn)公司“買下”時，很多家的田地里還種著麥子，那時候青青的麥苗，還不知道即臨的命運。

　　一個月后，徐莊村出現(xiàn)了被征土地人均補償公告，按照人均1.828萬元的標(biāo)準(zhǔn)，給予地上附屬設(shè)施補償，對此很多農(nóng)民表示不滿。

　　比如陳效蘭家3個人有地，共分得5.4萬元。她有些不平，“賣給開發(fā)商是每畝180萬，給農(nóng)民才4萬元，差距太大。而且沒有了地，以后生活怎么辦？”

　　農(nóng)民們的不滿是有道理的。陳效蘭自己的1.4畝農(nóng)地，所在徐莊自然村的56.22畝地，連同周圍150多畝地，已經(jīng)變成了47幢接近封頂?shù)镍P凰城樓盤。

　　而按照市價，若鳳凰城入市后，預(yù)計將以每平方米3000元銷售；并且，陳效蘭等人希望她在3號地區(qū)域的原農(nóng)村商業(yè)房屋，應(yīng)按新樓盤商鋪價格補償，即每平方米不下1萬元。

　　正如之前國土部所通報的，3號地建設(shè)進(jìn)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于其土地性質(zhì)審批進(jìn)度。

　　單縣政府2010年2號文件對3號地有專門說法，“經(jīng)研究，同意將該宗621672平方米土地現(xiàn)對外掛牌出讓，同時將該土地上報農(nóng)轉(zhuǎn)用征收與土地審批，批復(fù)后辦理施工建設(shè)手續(xù)后，才可進(jìn)行施工建設(shè)。”

　　負(fù)責(zé)代理村民訴訟的山東方遒律師事務(wù)所律師李岫巖調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實際上，到去年6月份鳳凰城開工時，實際上只有商住一期的125513平方米，是真正的國有土地，一期工程在“菏澤發(fā)改委2010年的218號投資文件”中獲得了核準(zhǔn)。

　　“這就是說，他們盡管在去年二三月份掛牌出讓了據(jù)稱是62萬多平方米的國有土地使用權(quán)。但實際上，當(dāng)中除一期地外，不少地尚是集體農(nóng)用地，農(nóng)用地是不能直接交易的。他們把農(nóng)用地直接以國有土地的名義賣了。”李岫巖說。

　　這一點，正在當(dāng)?shù)卣{(diào)查的山東國土和國家土地督察系統(tǒng)調(diào)查組已初步判明。一位調(diào)查組成員介紹，“單縣的問題是過于靈活。比如土地沒變性就招拍掛，還有農(nóng)民的土地和附著物補償還沒簽訂，土地就被賣了或者施工了，這是嚴(yán)格禁止的。因為協(xié)議沒簽，等于是土地沒變性”。

　　未批先建

　　記者在當(dāng)?shù)卣{(diào)查發(fā)現(xiàn)，除鳳凰城的違規(guī)問題外，其他大量土地性質(zhì)未變就拍賣，以及未拍賣就提前建設(shè)的情況在該縣大量存在。

　　以國土部網(wǎng)站2011年3月9日公布的成交顯示，單縣2011年城區(qū)1號的37.85公頃面積，作為批發(fā)零售用地（單縣西外環(huán)以東，北園路以北，萬隆路以南）近600畝，于2011年1月26日到2月25日掛牌出讓，公示期為2011年3月9日到3月15日。該地為單縣萬隆置業(yè)有限公司獲得。

　　奇怪的是，該地3月份還在公示，記者實地調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)，該項目在去年10月早已動工建設(shè)，作為山東萬隆國際批發(fā)城的南區(qū)部分，目前已經(jīng)接近封頂。

　　而同屬于萬隆國際批發(fā)城（共1200畝）土地的北區(qū)部分單縣2010城區(qū)47號，土地出讓面積是19.78公頃，根據(jù)國土部2010年12月20的公告，該47號地已經(jīng)于2010年11月17日至12月16日掛牌出讓，成交價為5934萬元。

　　更奇怪的是，仍有當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，在2011年3月份，才剛剛與西北出入口開發(fā)建設(shè)指揮部簽訂房屋補償協(xié)議。這意味著，在農(nóng)民未達(dá)成房屋拆遷補償協(xié)議簽訂前，該塊地已經(jīng)被賣。

　　凡此種種，皆屬違規(guī)。

　　山東土地學(xué)會秘書長張增順告訴記者，一般農(nóng)村集體用地，在征收前先要進(jìn)行國有建設(shè)用地征收的公示，公示期不得少于5個工作日；然后是征收單位與農(nóng)民就被征收的耕地和宅基地，以及房屋的補償簽訂協(xié)商。如果縣政府和農(nóng)民就補償協(xié)商完成；縣政府和村集體才可以簽訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的協(xié)議。

　　之后才是國有土地拍賣、建設(shè)等等。“在沒有談妥補償前，土地是不能變性的，不過，目前各地基層普遍出現(xiàn)先建后報，邊建邊報等違規(guī)情況。”張說。

　　此外很多農(nóng)用地，在未經(jīng)變性，直接出租用于工業(yè)建設(shè)的，也大量存在。

　　單縣四里埠村村民提供的以租代征協(xié)議顯示，單城105國道以北，占地1500畝的土地被規(guī)劃成玻璃纖維加工區(qū)，四里埠村5組的50多畝地位列其中，被以每年800元，或1200斤小麥的市價，從2007年起征用47年。記者在現(xiàn)場調(diào)查了解到，包括山東單縣眾鑫玻纖公司早在2004年已入住并運轉(zhuǎn)多年。

　　單縣城關(guān)鎮(zhèn)張吳村一位村民也告訴記者，當(dāng)?shù)卦趯O窯村的農(nóng)田也被征用給企業(yè)。記者在現(xiàn)場看到，該地企業(yè)名稱尚未出現(xiàn)，不過廠房已經(jīng)存在。

　　此外，記者發(fā)現(xiàn)，一些投資項目還存在多占地的嫌疑。比如根據(jù)國土部的1月24日公告，單縣2010城區(qū)53號土地，被單縣浙商置業(yè)有限公司、單縣浙商財富置業(yè)有限公司，在2010年12月22日至2011年1月21日受讓。該地為國有土地，用于批發(fā)零售業(yè)，時間為40年。

　　記者在現(xiàn)場調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前該地已經(jīng)被全部圈地，而上述公司現(xiàn)場公布的規(guī)劃圖為600畝建設(shè)浙江商貿(mào)城用地。

　　更離奇的是，一些仍在里面居住的村民告訴記者，目前房屋補償協(xié)議并未簽訂，但是土地已經(jīng)提前被賣，在補償款方面至今仍有爭議。

　　“而且國家說拿走的是400畝，不知道怎么被圈600畝。”一位村民說。

　　整個單縣，到底有多少農(nóng)用地未簽訂補償協(xié)議，就已經(jīng)轉(zhuǎn)為國有用地性質(zhì)，以及多少農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國有用地后還沒招拍掛，就已經(jīng)動工，尚難以得知。全縣多少農(nóng)用地被以租代征，更是難以了解。

　　“根本的問題是，農(nóng)民只是被要求去按手印簽訂補償協(xié)議，至于協(xié)議本身，很多農(nóng)民還拿不到，也不知道是怎么補償?shù)摹！币晃晦r(nóng)民嘟噥說。

　　離奇的項目

　　不惜違背常規(guī)程序大搞項目建設(shè)背后，是政府跨越式發(fā)展的“決心”。

　　以當(dāng)?shù)卣�府工作報告提供的�?shù)據(jù)顯示，2009年單縣就啟動了44個舊村改造項目，新建農(nóng)村住房272萬平方米。

　　相應(yīng)，單縣全縣新落地投資3000萬元以上工業(yè)項目64個，其中過億元項目34個，實際利用境外資金1100萬美元。

　　“只有堅定不移堅持大項目建設(shè)，實行大招商，加快大建設(shè)，推進(jìn)大投產(chǎn)，才能實現(xiàn)單縣經(jīng)濟發(fā)展的新跨越。”政府工作報告如是指出。

　　山東土地學(xué)會秘書長張增順直言，目前諸多經(jīng)濟后進(jìn)地區(qū)都在加快建設(shè)步伐，這導(dǎo)致很多建設(shè)用地跟不上，因此不得不采取邊建設(shè)邊申報的情況，甚至不惜侵犯農(nóng)民利益。

　　“地方要快速發(fā)展，對于土地的需求太大；然而國家批的土地計劃，往往只能滿足1/3的需求，地方為了爭優(yōu)不得不變通”。

　　所謂的爭優(yōu)，是指各地加快經(jīng)濟發(fā)展步伐。數(shù)據(jù)顯示，2011年全國經(jīng)濟增速目標(biāo)為8%，山東是10%，菏澤為14%，單縣則是目標(biāo)16%，爭取做到19%。

　　單縣政府想實現(xiàn)，未來在全市八縣一區(qū)的位次，由倒數(shù)第一位上升至第六位。

　　凡此種種，都是因為GDP的指揮棒在作祟。

　　中國社會科學(xué)院農(nóng)業(yè)所李國祥進(jìn)一步指出，表面看來確實如此，背后深層原因還在于作為農(nóng)業(yè)大縣，財政收入低，財政支出壓力大重，然而國家和省兩級財政轉(zhuǎn)移支付缺乏，故很難保證縣級財政正常運轉(zhuǎn)。

　　因此，窮縣往往盲目地發(fā)展新項目。李近期在廣東、山東、河南等地基層縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多沿海的污染企業(yè)開始向內(nèi)地，特別是落后地區(qū)轉(zhuǎn)移，這使得一些農(nóng)業(yè)大縣，面臨很大的環(huán)境壓力。

　　“如果國家不解決一盤棋的轉(zhuǎn)移支付問題，包括理順對糧食等農(nóng)產(chǎn)品的價格補貼政策，農(nóng)業(yè)縣的根本農(nóng)業(yè)發(fā)展就會有問題，他們轉(zhuǎn)而只好追求房地產(chǎn)工業(yè)的發(fā)展，短期可能得利，長遠(yuǎn)看來只有害而無利”。

　　并且，李也擔(dān)心，單縣等地盲目上馬項目帶來的遠(yuǎn)期顧慮。

　　記者沿著單縣北環(huán)路發(fā)現(xiàn)，不大的單縣，規(guī)劃了兩萬多畝的工業(yè)、商業(yè)用地，涉及到家具城、家居城、紡織服裝城、建材城、美食城等項目。

　　李國祥認(rèn)為，一個縣可能支撐不了這么多的經(jīng)貿(mào)商業(yè)，“可能會出現(xiàn)空城的情況。”