有必要建立與“兩票制”相應的憑發票和貨物流向清單的“兩單制”稅款抵扣制度，使發票與貨物流向清單形成印證。貨物流向清單除貨物自身詳細信息外，還應包括貨物交接的責任人、手續、運輸憑據、資金流向等資料。

　　國務院醫改辦會同國家衛生計生委、國家稅務總局等8部門聯合印發了《關于在公立醫療機構藥品采購中推行“兩票制”的實施意見(試行)的通知》(國醫改辦發〔2016〕4號，以下簡稱《通知》)，各地在積極試點或推行。這項藥改的重大意義不僅在于深化對藥品領域的改革，加強藥品監管，更有助于依法打擊虛開增值稅專用發票、利用發票逃稅等違法犯罪行為，有效遏制當前醫藥行業虛開發票的態勢。稅務機關是發票的主管部門，應該如何落實好“兩票制”?

　　“兩票制”下的發票可追溯鏈條
　　《通知》規定，“兩票制”指藥品生產企業到流通企業開一次發票，流通企業到醫療機構開一次發票。很顯然，通過增值稅專用發票和普通發票(以下簡稱發票)的兩次開票，既從環節上控制藥品流通次數，又從發票的流向上加強稅收的管理。

　　但“兩票制”的發票設計鏈條與當前的以票管稅有所不同，比如發票流向的多向可追溯鏈條。通常意義上所說的發票流向，指的是發票購銷雙方的流向，也即發票的開具方如何開具和受票方怎樣接受發票。發票接受方對開具方的上游情況是不知情的，也無從知曉，但“兩票制”提出了發票的可追溯鏈條。《通知》第四條第二款規定，醫療機構“不僅要向配送藥品的流通企業索要、驗證發票，還應當要求流通企業出具加蓋印章的由生產企業提供的進貨發票復印件，兩張發票的藥品流通企業名稱、藥品批號等相關內容互相印證”。這也意味著，發票的流向突破了交易雙方的限制，向上游延伸，形成更長、多向的發票鏈條。

　　從發票的管理角度來說，稅務機關如何相應實現發票的可追溯鏈條?
　　一是拓展稅務機關發票管理新系統的購進信息監控功能。通過增加購進信息功能模塊，藥品流通企業在接受生產企業的發票及藥品時，應通過網絡將發票載明的信息自動導入發票管理新系統中，形成相應的購進信息，根據購進信息才能對外開具。對外開具發票后，購進數量也相應減少，從而實現流通企業開具一次發票的自動控制。

　　二是完善發票新系統的商品代碼功能。完善發票管理新系統中的商品代碼信息，將購進藥品的品種、規格、批次納入其中，可形成商品二維碼信息庫，供發票開具時調用。

　　三是運用發票電子底賬系統的大數據，實現發票信息的可驗證，可追溯。不論是藥品生產企業、流通企業，還是終端用戶，通過發票電子底賬的查詢系統，都能驗證到自己持有的發票從始端至末端的完整信息。

　　“兩票制”下的稅款抵扣鏈條
　　近年來，全國稅務稽查部門重拳打擊虛開發票違法行為，查處了一大批大案要案，但虛開發票的態勢仍不容樂觀。從發票違法行為查處情況來看，虛開發票的主要情形就是沒有真實的交易，或者票貨分離，這與現行單純的憑票抵稅的抵扣稅制不無關系。在“兩票制”下，可以改進稅款抵扣模式。

　　《通知》第四條規定，“藥品生產、流通企業銷售藥品，應當按照發票管理有關規定開具增值稅專用發票或者增值稅普通發票(以下統稱‘發票’)，項目要填寫齊全。所銷售藥品還應當按照藥品經營質量管理規范(藥品GSP)要求附符合規定的隨貨同行單，發票(以及清單，下同)的購、銷方名稱應當與隨貨同行單、付款流向一致、金額一致。”第四條第二款規定，“對發票和隨貨同行單不符合國家有關規定要求，或者發票、隨貨同行單和購進藥品之間內容不相符的，不得驗收入庫。藥品購銷中發生的發票及相關票據，應當按照有關規定保存。”簡言之，上述《通知》中的條款精神，強調了票貨一致及其保存票據的責任。如果按現行憑票抵扣的稅款抵扣模式，企業若沒有提供除發票外隨貨的相關票據，可能會存在稅款能抵扣、但企業不能驗收入庫的情形。很顯然，這既不能很好地貫徹《通知》精神，也難以有效打擊虛開發票行為。

　　建立“兩單制”的稅款抵扣模式勢在必行。根據發票管理辦法及增值稅暫行條例等規定，盡管票貨不一致，不能抵扣稅款，但由于實際操作過程中，往往先是對發票實施有效認證抵扣，對票貨不一致情形都是事后查處才發現，嚴重滯后，若當事人不提供貨物流向的詳細憑據，很難還原交易的事實，導致案件查處難，打擊力度不夠。因此，有必要建立與“兩票制”相應的憑發票和貨物流向清單的“兩單制”稅款抵扣制度，使發票與貨物流向清單形成印證，形成多鏈條。貨物流向清單除貨物自身詳細信息外，還應包括貨物交接的責任人、手續、運輸憑據、資金流向等資料。

　　“兩票制”的涉稅政策調整
　　一是完善涉稅法律的相關規定。不論是“兩票制”要求的發票購、銷方名稱應當與隨貨同行單、付款流向一致、金額一致，并按規定保存相關票據，還是建立“兩單制”稅款抵扣制度，都需要通過稅法來明確產銷企業承擔交易真實的舉證責任。未能提供相關貨物流向清單證據，除追繳抵扣的稅款外，應按所涉稅額處以罰款，涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任。

　　二是調整相關涉稅政策。隨著“兩票制”的推行，必將對醫藥行業的營銷模式產生根本性的改變，不論醫藥企業底價代理與高開傭金模式如何轉換，相應的涉稅政策都需要隨之變化。根據《國家稅務總局關于商業企業向貨物供應方收取的部分費用征收流轉稅問題的通知》(國稅發〔2004〕136號)規定，對商業企業向供貨方收取的與商品銷售量、銷售額掛鉤(如以一定比例、金額、數量計算)的各種返還收入，均應按照平銷返利行為的有關規定沖減當期增值稅進項稅金。但是全面實行營改增后，傭金收入、返利收入均納入了增值稅的征稅范疇，面對“兩票制”醫藥企業這部分收入的涉稅政策也需要調整完善。
　　(作者單位：合肥市國稅局稽查局)