2016年12月30日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十一次會議審議通過了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》、《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》。2017年1月16日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》（簡稱《意見》），對礦產(chǎn)資源有償使用制度改革提出了總體的要求。事實上，從2016年開始，包括《關(guān)于全面推進資源稅改革的通知》《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016～2020年）》《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》在內(nèi)的多部政策、文件的出臺，將礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的有償使用制度改革提到了新的高度，也讓具體辦法的制定和實施加快提上了日程。

我國礦產(chǎn)資源有償使用始于20世紀90年代初，現(xiàn)已建立有償取得和有償開采相結(jié)合的礦產(chǎn)資源有償使用制度。而在礦產(chǎn)資源的稅費體系中，主要包括探礦權(quán)采礦權(quán)價款、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費、礦產(chǎn)資源補償費、資源稅等主要稅費項目。2015年，我國征收礦產(chǎn)資源稅費總額約2065億元。

國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司負責人在解讀《意見》時向外界表示，現(xiàn)有礦產(chǎn)資源有償使用制度還很不完善，表現(xiàn)在礦產(chǎn)資源稅費缺乏整體設(shè)計、定位不準確、功能不清晰，礦業(yè)權(quán)使用費調(diào)整機制不合理，礦業(yè)權(quán)出讓未充分發(fā)揮市場決定性作用，礦業(yè)權(quán)出讓審批權(quán)限與中央簡政放權(quán)要求不適應(yīng)等問題�？梢哉f，《意見》中對于礦產(chǎn)資源部分的改革要求，正是基于這一現(xiàn)狀而提出。

礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革被認為是有償使用制度改革中的關(guān)鍵內(nèi)容之一。在最新出臺的《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》中，從礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，到礦產(chǎn)開采環(huán)節(jié)，礦山環(huán)境治理恢復(fù)環(huán)節(jié)，均進行了重要的改革。同時明確表示，改革的原則之一為“調(diào)整中央財政與地方財政利益關(guān)系，提高中央財政分享比例，弱化地方政府與資源開發(fā)的直接利益關(guān)系”。

國土資源研究院礦業(yè)權(quán)管理處相關(guān)負責人向經(jīng)濟觀察報記者表示，最早的國家權(quán)益金是一個狹義的概念，是礦產(chǎn)資源國家所有的所有者權(quán)益。“在新的礦產(chǎn)資源有償使用制度改革中，國家權(quán)益金制度是由財政部牽頭，按照財政部的提法，它是一個大的體系，這一稅費體系變革，對于礦業(yè)領(lǐng)域勢將帶來重大的影響。與此同時，從國家整體利益以及行業(yè)健康發(fā)展的角度考量，中央、地方政府以及企業(yè)的權(quán)益，在改革的過程中，無不需要謹慎權(quán)衡。”該負責人表示。

按照規(guī)劃，2017年底前，財政部將會同礦產(chǎn)資源主管部門研究修訂或制定《礦業(yè)權(quán)占用費征收使用管理辦法》、《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收使用管理辦法》，并開展試點工作。到2020年之前，《礦產(chǎn)資源法》和配套法規(guī)的相關(guān)規(guī)定亦將完成研究修訂。

市場化出讓

2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告顯示，從審計6個省1724宗礦業(yè)權(quán)及相關(guān)資金情況看，共有391宗礦業(yè)權(quán)在審批、出讓轉(zhuǎn)讓或開發(fā)管理中存在違法違規(guī)問題，其中國土資源部門違規(guī)審批出讓88宗礦業(yè)權(quán)；國有礦業(yè)企業(yè)違規(guī)轉(zhuǎn)讓或收購92宗礦業(yè)權(quán)及相關(guān)股權(quán)；國有地勘單位或個人利用掌握的地勘資料等內(nèi)部信息介入104宗礦業(yè)權(quán)申報或交易，從中牟取私利；有關(guān)地方違規(guī)批準在禁采區(qū)內(nèi)設(shè)立礦業(yè)權(quán)63宗，自然保護區(qū)設(shè)立前已存在的44宗礦業(yè)權(quán)也未作退出安排。此外，還發(fā)現(xiàn)違規(guī)征繳使用礦業(yè)權(quán)相關(guān)資金35.81億元，其中6.28億元被用于對外投資、出借或人員經(jīng)費等。審計指出問題后，有關(guān)地方通過追繳、沒收違法所得等整改問題金額9.9億元。

國土資源研究院管理處相關(guān)負責人表示，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的專項審計是近幾年才被納入中央年度審計的。之所以被納入審計，與近年來涉礦腐敗案件頻發(fā)相關(guān)。王聯(lián)軍認為，要遏制礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的違法違規(guī)，從制度層面講，需要盡快結(jié)合礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)域的改革，補齊制度“短板”，這主要涉及礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理制度、國家財政出資勘查形成的資源儲量成果管理和礦業(yè)權(quán)價款評估制度、礦產(chǎn)資源稅費制度改革、礦產(chǎn)開發(fā)地質(zhì)生態(tài)環(huán)境保護機制等。

事實上，這樣的制度“補短板”已經(jīng)提出、醞釀數(shù)年之久。2016年12月30日，《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》（簡稱《方案》）最終出爐。《方案》認為，現(xiàn)有探礦權(quán)價款、采礦權(quán)價款針對國家出資探明礦產(chǎn)地，反映國家投資收益。按照充分實現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益的原則，礦業(yè)權(quán)出讓收益適用于所有國家出讓的礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)出讓時一次性確定。

該方案要求取消現(xiàn)有探礦權(quán)價款、采礦權(quán)價款，設(shè)立礦業(yè)權(quán)出讓收益，并建議全面推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，嚴格限制協(xié)議出讓行為，同時調(diào)整礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，與此同時，在收益分成上，中央與地方的關(guān)系有所調(diào)整。原因在于，作為國家所有的礦產(chǎn)資源，礦業(yè)權(quán)出讓收益本應(yīng)作為中央財政收入，考慮到我國礦產(chǎn)資源主要集中在中西部地區(qū)，兼顧礦產(chǎn)資源國家所有與礦產(chǎn)地利益關(guān)系，既要體現(xiàn)對中西部地區(qū)的支持，又要適當弱化地方政府與資源開發(fā)的直接利益關(guān)系，減少私挖亂采、賤賣資源等行為，方案建議將礦業(yè)權(quán)出讓收益中央財政與地方財政分享比例定為5：5。

上述負責人向經(jīng)濟觀察報記者表示，在礦產(chǎn)資源稅費中，資源補償費在過去是國家所有者權(quán)益，收益屬于中央財政，但收得很少，價款則涉及到與地方政府的分成，這使得地方政府與資源開發(fā)之間形成復(fù)雜的利益關(guān)系。改革之后，礦業(yè)權(quán)原則上實行招標、拍賣、掛牌等公開競爭方式出讓，將使得這部分收益更加透明，中央、地方的收益分成也更加明確。

稅費變革

河北省平泉縣某家較大規(guī)模的鐵礦采、選企業(yè)，在生產(chǎn)高峰時期，年產(chǎn)鐵礦接近800萬噸。2015年，當鐵礦價格連同鋼鐵價格一跌再跌，終于跌進了歷史低谷的時候，這家當?shù)氐蔫F礦大戶終于停掉了鐵礦業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)而大力發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)。

該公司財務(wù)負責人告訴經(jīng)濟觀察報，在礦產(chǎn)資源稅費中，資源稅是最大的收費項目。平泉所產(chǎn)的鐵礦產(chǎn)品屬于貧礦，資源稅從開始的9.6元每噸，變?yōu)楹髞淼?.8元每噸。2015年下半年，該公司因市場原因決定停產(chǎn)之時，河北省的資源稅也從原來的“從量計收”變成了“從價計收”，稅的多少開始與價格掛上了鉤。上述負責人向經(jīng)濟觀察報表示，稅與價格掛鉤，也意味著和企業(yè)的效益掛上了鉤，對企業(yè)來說，這是一件好事。

而今，作為礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革的一項重要內(nèi)容，資源稅的改革將全面推開。根據(jù)《方案》的要求，未來對大部分礦產(chǎn)資源品目均實行從價計征，使資源稅與反映市場供求關(guān)系的資源價格掛鉤，建立稅收自動調(diào)節(jié)機制，增強稅收彈性。同時，按照清費立稅原則，將礦產(chǎn)資源補償費適當并入資源稅，取締違規(guī)設(shè)立的各項收費基金，改變稅費重復(fù)、功能交叉狀況，規(guī)范稅費關(guān)系。

在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)使用費、采礦權(quán)使用費調(diào)整為礦業(yè)權(quán)占用費，占有礦業(yè)權(quán)從事礦產(chǎn)資源勘查開采者依法繳納礦業(yè)權(quán)占用費。礦業(yè)權(quán)占用費，是國家長期的、基礎(chǔ)性收益，相當于國外的礦地租金。礦業(yè)權(quán)占用費依據(jù)占地面積、單位面積定額，由財政部門會同礦產(chǎn)資源主管部門按年征收。單位面積定額分探礦、采礦兩類，并根據(jù)礦產(chǎn)品價格變動情況和經(jīng)濟發(fā)展需要，建立動態(tài)調(diào)整機制，增強其調(diào)控礦業(yè)權(quán)市場“跑馬圈地”、“圈而不探”的功能。

在國土資源研究院礦業(yè)權(quán)管理處相關(guān)負責人看來，這樣的動態(tài)調(diào)整機制正是其中的關(guān)鍵。“礦業(yè)權(quán)使用費長期以來是一個固定的收費項目，按照每平方公里多少錢，每年交多少，沒有形成一個動態(tài)的調(diào)整機制。例如，在過去礦業(yè)大熱的十年，市場申請礦權(quán)的積極性比較高，在這種情況下，政府需要有一些調(diào)控措施來提高其持有成本，但此前國內(nèi)缺乏這種動態(tài)調(diào)控機制，無論市場冷熱都是固定的標準，使得無法利用經(jīng)濟手段調(diào)控礦業(yè)權(quán)的數(shù)量和使用者的持有意愿。”

該負責人告訴經(jīng)濟觀察報，“動態(tài)調(diào)整機制建立之后，拉大了階梯度，持有時間越長，單位面積的使用費就會越高，持有成本會越高，圈而不探、圈而不采的現(xiàn)象能夠在一定程度上得到遏制。”

除此之外，通過建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金，礦山治理環(huán)節(jié)在改革中將得以強化�！斗桨浮芬�求，礦山企業(yè)需單設(shè)會計科目，根據(jù)礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)的要求，按照銷售收入一定比例提取礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金，計入企業(yè)成本，提取的資金由企業(yè)用于開展礦山環(huán)境保護和綜合治理。有關(guān)部門根據(jù)各自職責，按照放管服改革要求，建立動態(tài)監(jiān)管機制，加強事中和事后監(jiān)管，督促企業(yè)落實礦山環(huán)境治理恢復(fù)責任。對達不到礦山環(huán)境恢復(fù)治理要求的，要強制企業(yè)整改。